17 grudnia upłynie równo 20 lat od podpisania przez Polskę Konwencji OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych. Jednym z jej głównych postulatów jest implementacja do krajowego systemu prawnego skutecznych rozwiązań z zakresu dochodzenia odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. 17 grudnia 1997 roku została zatwierdzona Konwencja OECD (przyp. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych (ang. OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials In International Business Transactions).
Jedną z kluczowych idei Konwencji, poza wdrożeniem odpowiednich działań zmierzających do przeciwdziałania, wykrycia, a w konsekwencji penalizacji zachowań korupcyjnych, było postanowienie wskazane w treści Artykułu 2 Konwencji:
Każda ze Stron podejmie w zgodzie ze swymi zasadami prawa niezbędne działania, by ustanowić odpowiedzialność osób prawnych za przekupstwo zagranicznego funkcjonariusza publicznego.
Zgodnie z powyższym postanowieniem, Konwencja nakłada obowiązek ustanowienia odpowiedzialności osób prawnych za przekupstwo zagranicznego funkcjonariusza publicznego. Wartym odnotowania jest fakt, iż w treści Konwencji nie wskazano konkretnego typu odpowiedzialności względem osób prawnych. Pozostawiając państwom-sygnatariuszom Konwencji swoistą dowolność w zakresie jej określenia i zdefiniowania, niezależnie od tego czy będzie to odpowiedzialność na gruncie reżimu prawa karnego, cywilnego bądź administracyjnego. Ponadto należy mieć na uwadze, iż pojęcie “osoby prawnej” na gruncie Konwencji pozostało niedookreślone, a więc powinno być interpretowane indywidualnie na gruncie systemu prawa krajowego.
Polski system prawny a Konwencja OECD
Na dzień ratyfikowania Konwencji, Polska stała na stanowisku, iż najbardziej racjonalnym, a jednocześnie efektywnym podejściem zmierzającym do minimalizowania skali zjawiska zachowań korupcyjnych w odniesieniu do postanowienia przytoczonego artykułu było stosowanie prawa ochrony konkurencji.
Jako koronne (na czas ratyfikowania Konwencji) argumenty wskazano następujące przesłanki:
- Polskie prawo konkurencji zawiera ogólną definicję czynu nieuczciwej konkurencji, do którego zakresu należy przekupstwo czynne;
- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), który jest wyznaczony jako organ właściwy w dziedzinie prawa konkurencji i prawa antymonopolowego, posiada praktyczne doświadczenie w prowadzeniu postępowań przeciwko przedsiębiorstwom w zakresie prawa antymonopolowego.
W następstwie podpisania Konwencji, OECD rozpoczęło proces ewaluacji zgodności systemów prawnych państw- sygnatariuszy z jej treścią.
Pierwsza faza wspomnianego procesu, przeprowadzona została przez Grupę Roboczą OECD w 2001 r. W raporcie przedstawiającym konkluzje z pierwszej fazy ewaluacji polskiego systemu prawnego, wskazano iż:
“Polskie władze potwierdzają, że przekupstwo zagranicznego urzędnika publicznego byłoby uznawane za czyn nieuczciwej konkurencji niezależnie od tego, czy interes klienta lub innego przedsiębiorcy byłby zagrożony lub naruszony.”
Niemniej jednak w następstwie przeprowadzenia oceny zgodności, wspomniana Grupa Robocza, odpowiedzialna za jej przeprowadzenie, zgłosiła szereg zastrzeżeń w zakresie efektywności systemu dochodzenia odpowiedzialności osób prawnych w następstwie przestępstwa przekupstwa funkcjonariuszy publicznych.
W efekcie zgłoszonych uwag i konkluzji w trakcie wspomnianej fazy ewaluacji, a także w odniesieniu do polskiego procesu akcesyjnego do Unii Europejskiej, w dniu 28 października 2002 r. weszła w życie Ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, która wraz z kilkoma mniejszymi zmianami, obowiązuje po dziś dzień.
Ustawa, której uchwalenie nierozerwalnie związane było z wymogami traktatu akcesyjnego, jak i omawianej Konwencji, nie była pozbawiona wad. Już dwa lata po jej uchwaleniu Trybunał Konstytucyjny uznał szereg kluczowych przepisów wspomnianej ustawy za niezgodne z konstytucją ((K 18/03, Trybunał Konstytucyjny (OTK-A 2004/10/103)).
OECD krytykuje efektywność dochodzenia odpowiedzialności
Kolejna faza ewaluacji, przeprowadzona w 2007 r., doceniła starania polskiego ustawodawcy w zakresie stanowienia i egzekwowania prawa zmierzającego do przeciwdziałania przestępstwu korupcji zagranicznego funkcjonariusza publicznego.
Niemniej jednak, trzecia faza oceny polskiego systemu prawnego w zakresie zwalczania przestępstwa korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, która przeprowadzona została w 2013 r., mając na uwadze dane z zakresu egzekwowania wymogów ustawy odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, na ponad dekadę od jej uchwalenia, spotkała się z szeregiem zastrzeżeń po stronie Grupy Roboczej.
Jak wskazano w raporcie, stanowiącym jej podsumowanie:
“Efektywność procesu dochodzenia odpowiedzialności osób prawnych w Polsce w znacznym stopniu jest utrudniona przez ustawodawstwo, które wymaga uprzedniego skazania osoby fizycznej (lub umorzenia postępowania przeciwko osobie fizycznej) w celu skazania osoby prawnej.”
Wedle opinii Grupy Roboczej, wprowadzenie zasady prejudykatu, która uzależnia odpowiedzialność podmiotu zbiorowego od uprzedniego skazania osoby fizycznej stanowi naruszenie załącznika 1 do zalecenia z 2009 r., w którym określono kryteria zgodności z art. 2 Konwencji. Ponadto wymóg ten stwarza bariery proceduralne dla skutecznego wykonania, ponieważ postępowanie przeciwko osobie fizycznej musi zostać zakończone przed wniesieniem oskarżenia przeciwko osobie prawnej.
Nie sposób nie zgodzić się z zastrzeżeniami Grupy Roboczej, chociażby mając na uwadze statystyki spraw za lata 2013 – 2017:
w 2017 r. do sądów wpłynęło 14 spraw, w 2016 r. –25 spraw, w 2015 r. –14 spraw,
w 2014 r. –31 spraw, a w 2013 r. –26 spraw. ((http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/Projekty/8-020-1211-2019/$file/8-020-1211-2019.pdf))
W następstwie zaleceń przedstawionych przez Grupę Roboczą OECD w 2013 r., Ministerstwo Sprawiedliwości powołało specjalny zespół, którego zadaniem było przygotowanie projektu nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, zgodnie z zaleceniami OECD. Niemniej jednak, projekt opracowany w ramach wspomnianej specgrupy, nigdy nie został przedłożony parlamentowi.
Jak dotąd ostatni, etap ewaluacji polskich przepisów z zakresu dochodzenia odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, nastąpił w 2015 r.
Wówczas, OECD zwróciła uwagę na “brak znaczącego progresu”, a także “jedynie częściową implementację rekomendacji Grupy Roboczej”.
Medialna nowelizacja
Szereg rekomendacji ze strony Grupy Roboczej OECD, wspomnianych powyżej nie był wyłączną przesłanką pojawienia się w przestrzeni publicznej ożywionej debaty, wokół projektu nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.
Pierwsza wersja nowelizacji, zaprezentowana została w dniu 28 maja 2018 r. Projekt ten, zakładał m.in.:
- odejście od zasady prejudykatu
- możliwość wszczęcia postępowania już w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego
- rozszerzenie podstaw odpowiedzialności podmiotu zbiorowego
- zwiększenie wysokości maksymalnej kary pieniężnej wzrośnie do kwoty 30 mln złotych,
- sankcję w postaci możliwości rozwiązania bądź likwidacji podmiotu zbiorowego.
Wspomniany projekt był szeroko komentowany, zarówno w obrębie przedsiębiorstw, jak i środowiska prawniczego. Niemniej jednak pomimo jego medialności, nie doczekał się finalizacji i na dobre utknął w sejmowej zamrażarce.
2020: kolejna próba nowelizacji
W połowie bieżącego roku na regulacyjny tapet po raz kolejny powrócił wspomniany projekt w nieco odmienionej szacie.
Wprowadzono szereg zmian względem opublikowanej w 2018 r. propozycji nowelizacji. Najważniejszą jednak, wydaje się być zastosowane przez ustawodawcę rozróżnienie instytucji obowiązanych, a mianowicie objęcie postanowieniami niniejszej ustawy wyłącznie dużych przedsiębiorstw (zatrudniających powyżej 250 pracowników).
Zdefiniowanie grupy podmiotów obowiązanych jako duże przedsiębiorstwa, połączone jest bezpośrednio z obowiązkiem implementacji do polskiego systemu prawnego postanowień tzw. dyrektywy o ochronie sygnalistów Unii Europejskiej, którego data wymagalności wyznaczona została na 17 grudnia 2021 r. w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw. Należy więc domniemywać,
iż ewentualna nowelizacja ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, skierowana jedynie do dużych przedsiębiorstw, byłaby rozwiązaniem przejściowym do grudnia 2023 r., kiedy to wymogi wspomnianej dyrektywy, zaczną obowiązywać również w stosunku do średnich przedsiębiorstw.
Kwestia hipotetycznego powiązania nowelizacji ustawy o odpowiedzialności z wdrożeniem do polskiego systemu prawnego rozwiązań z zakresu ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości, jest o tyle interesująca i symptomatyczna, iż wspomniana w niniejszym tekście Grupa Robocza OECD, wielokrotnie w ramach przeprowadzanych ewaluacji zgodności polskiego systemu prawnego z postanowieniami Konwencji, wnioskowała o uchwalenie przez Polskę stosownych regulacji.
M.in. przy okazji ewaluacji z 2015 r., gdzie wskazano, iż:
Grupa Robocza wyraziła ubolewanie, że Polska, poza prowadzeniem konsultacji w sprawie informowania o nieprawidłowościach, nie wykazała żadnych postępów we wdrażaniu w swoim systemie prawnym odpowiednich środków ochrony informatorów (zalecenie 8b). Polskie prawo nie zawiera żadnych skonsolidowanych przepisów chroniących sygnalistów przed działaniami odwetowymi w miejscu pracy. Polski kodeks pracy zawiera szereg rozbieżnych przepisów zakazujących nieuzasadnionego podejmowania decyzji i dyskryminacji.
OECD od lat systematycznie zwraca polskiemu ustawodawcy uwagę na ww. kwestie i to one historycznie wiążą się z największymi zastrzeżeniami Grupy Roboczej.
Nowelizacja jest kwestią czasu – wnioski z komunikatu OECD
12 listopada br. Grupa Robocza OECD po przeprowadzeniu dwudniowych konsultacji ze stroną polską w oficjalnym komunikacie opublikowanym w ich następstwie, wezwała Polskę do:
podjęcia pilnych działań, aby zapewnić możliwość pociągnięcia przedsiębiorstw do odpowiedzialności karnej za przestępstwo przekupstwa zagranicznego, nawet jeżeli osoba będąca sprawcą przestępstwa nie zostanie skazana.
Ponadto, w opublikowanym komunikacie czytamy:
Polska musi zapewnić wprowadzenie odpowiednich środków ochrony przed działaniami odwetowymi i dyscyplinarnymi wobec pracowników sektora publicznego i prywatnego, którzy zawiadomią o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przekupstwa zagranicznego. ((https://www.oecd.org/newsroom/polska-powinna-pilnie-wdrozyc-reformy-aby-wesprzec-zwalczanie-przekupstwa-zagranicznego-i-utrzymac-niezaleznosc-prokuratorow-i-sedziow.htm))
W tym samym komunikacie, przytoczono również wypowiedź przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości, który stwierdza:
Podzielamy opinię Grupy Roboczej ds. Przekupstwa, co do palącej potrzeby wdrożenia skutecznych instrumentów pociągania przedsiębiorstw do odpowiedzialności karnej. Obecne przepisy dotyczące osób prawnych wymagają wyroku skazującego wobec osoby fizycznej przed rozpoczęciem postępowania wobec przedsiębiorstwa, co może skutkować bezkarnością osób prawnych. Doceniamy poparcie Grupy Roboczej dla proponowanych zmian prawnych zmierzających do zapewnienia pełnej zgodności naszych przepisów z konwencją OECD o zwalczaniu przekupstwa.
Mając powyższe na uwadze, należy spodziewać się powrotu do tematu nowelizacji odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Zgodnie z przytoczoną wypowiedzią, wydaje się być oczywistym, iż odejście od zasady prejudykatu jest pewne i nieodwracalne, a sama regulacja jest już gotowa i czeka jedynie na stosowny moment dla rozpoczęcia procesu legislacyjnego.
