Organ publiczny w kontekście obowiązku ochrony sygnalistów

Dr Cezary Kociński 

1. Uwarunkowania 

Pojawiające się w ostatnich dniach w przestrzeni publicznej „odkryte” problemy z legalnym znaczeniem pojęcia organu publicznego w odniesieniu do obowiązku ochrony sygnalistów, w szczególności w samorządzie terytorialnym, powodują co najmniej zdziwienie. Próby jego „ratującej” interpretacji podjęte przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej(1) budzą jednak sprzeciw i muszą się spotkać z jednoznaczną krytyką. Szczególnie, iż przedstawiciel tego ministerstwa, po raz wtóry, zajmuje stanowisko w sprawach interpretacji przepisów ustawy o ochronie sygnalistów, w sposób kompetencyjnie nieuprawniony.

Przypomnę, iż Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jako organ administracji rządowej i członek Rady Ministrów, nie ma żadnych kompetencji do wydawania interpretacji przepisów prawnych, w tym o charakterze generalnym, jak i indywidualnym. Organ ten nie ma także kompetencji do dokonywania wykładni przepisów prawnych oraz wydawania wytycznych w zakresie rozumienie przepisów, podmiotom wyłączonym z zakresu jego zwierzchnictwa hierarchicznego.  Tym bardziej, takich kompetencji nie ma aparat pomocniczy tego organu w postaci ministerstwa i zatrudnieni w nim pracownicy.

Przypomnę także, iż definicja organu publicznego przyjęta przez ustawodawcę w art. 2 pkt 6 ustawy o ochronie sygnalistów z dnia 14 czerwca 2024 r., dalej zwaną u.o.s. odpowiada tej zawartej w projekcie ustawy skierowanym 17 kwietnia 2024 r. do Sejmu, jako projekt Rządowy, i opatrzonej drukiem nr 317. 

Zawierała ona definicję organu publicznego, która w konsekwencji stała się obowiązującym prawem. Przez pojęcie organu publicznego należy więc rozumieć naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1.

Jeszcze na początku 2024 r. projekt ustawy (wówczas nazywany) o ochronie osób zgłaszających  naruszenia prawa zawierał definicję organu publicznego zaczerpniętą z tzw. projektu społecznego (2). Brzmiała ona w następujący sposób. Przez pojęcie organu publicznego  – należy rozumieć naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej oraz inne organy państwowe z wyłączeniem Rzecznika Praw Obywatelskich, wójta, burmistrza, prezydenta, starostę, marszałka oraz regionalne izby obrachunkowe, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 13.

Tymczasem, tzw. projekty rządowe nr 8 i 9 tej ustawy  z 27 marca i 12 lipca 2023 r. zawierały optymalną definicję organu publicznego z punktu widzenia ustroju samorządu terytorialnego, a raczej z jego świadomym pominięciem. Przez pojęcie organu publicznego należy rozumieć naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej oraz inne organy państwowe, wójta, burmistrza, prezydenta, starostę, marszałka oraz regionalne izby obrachunkowe, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1. 

Podkreślam tę konstrukcję, gdyż polegała ona na nałożeniu określonych obowiązków prawnych na podmioty organizacyjnie istniejące w strukturach samorządu terytorialnego, ale z pominięciem przyporządkowania zadań publicznych poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Ukształtowany w ten sposób system organów publicznych dla potrzeb ochrony sygnalistów (projekt) wykorzystywał rozwiązania przyjętą dość często i stosowane, tak od 1990 r. w stosunku do wójtów, burmistrzów czy prezydentów, a od 1999 r. w stosunku do starostów i marszałków. Model ten stosuje się m.in. w zakresie wydawania aktów administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czy też w zarządzaniu kryzysowym, ochronie powodziowej czy stanach nadzwyczajnych.

Przypominam także, że od początku prac nad projektem ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, a następnie o sygnalistach, ze strony Rady Ministrów, tzw. opiekunem merytorycznym tego procesu, a w konsekwencji wnioskodawcą projektu przedmiotowej ustawy był Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (4).

Organ ten musiał więc mieć pełną świadomość skutków, jakie zrodzi przyjęte rozwiązanie w art. 2 pkt 6 u.o.s. Tym bardziej, iż  o problemach, które spowoduje  ten przepis w przyjętym brzmieniu pisałem m.in. 30 sierpnia 2024 r. , w kontekście  natychmiastowej realizacji  wniosków de lege ferenda. 

Sytuacja ta wydaje się szczególnie zastanawiająca, biorąc pod uwagę termin – 25 grudnia 2024 r. będący datą  wejścia w życie przepisów nakładających szereg obowiązków na organy publiczne, w tym wdrożenie procedury zgłoszeń zewnętrznych.

2. Organy publiczne

Traktując całe zagadnienie przez pryzmat realizacji obowiązków prawnych, a nie (niestety) szans w rozwoju organizacji publicznych i sprawności zarządzania nimi oraz identyfikacji ryzyka, należy wyjść od legalnego pojęcia organu publicznego. Chodzi oczywiście o art. 2 pkt 6  u.o.s.

W odniesieniu do JST rozwiązanie przyjęte w art. 2 pkt 6 u.o.s., zgodnie z którym organami publicznymi są organy tych jednostek, należy ocenić krytycznie, w szczególności ze względu na ustrojowy dualizm organów JST i ich kolegialny skład, z wyjątkiem monokratycznego organu wykonawczego w gminach. Wdrożenie określonych obowiązków prawnych z zakresu ochrony sygnalistów w tej samej JST przez stanowiące organy kolegialne, w sytuacji równoległości wdrożeń podejmowanych przez organy wykonawcze, wydaje się bezcelowe i niezrozumiałe dla samych sygnalistów.

Pomijam pojawiające się głosy, które sugerują, z sobie znanych racji, aby za organ JST uznać również starostę i marszałka. Z punktu widzenia ustroju samorządu terytorialnego w Polsce i zasad odkodowywania norm prawnych są to twierdzenia bezpodstawne i błędne.

Powyższa kwestia z praktycznego wywołuje kłopot wdrożeniowy, ale „katastrofa wdrożeniowa” jest związana z inną częścią normy zawartej w art. 2 pkt 6 u.o.s.

Potężny problem zgotował bowiem ustawodawca stosującym prawo przez dodanie do definicji organu publicznego sformułowania „inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej”. Przy zbudowaniu rozszerzenia tej normy z użyciem terminu niedookreślonego „z zakresu administracji publicznej”, pod pojęciem tym będzie mógł się mieścić każdy podmiot rozstrzygający w sprawach z zakresu administracji, w tym w sprawach indywidualnych, jak i realizujący zadania zbiorowe, na przykład administracji świadczącej, czy wykonujący jej organizatorską funkcję. Ma to kapitalne znaczenie dla odpowiedzi na pytanie, kto musi wdrożyć procedury zgłoszeń zewnętrznych.

Stąd postulowałem zmianę tego przepisu jeszcze przed 25 grudnia 2024 r., aby uchronić polską administrację publiczną przed chaosem i deprecjacją samej idei ochrony sygnalistów (5).

Obowiązek ustalenia i wprowadzenia zasady zgłaszania naruszeń prawa w ramach procedury zgłoszeń zewnętrznych  jest szczególny, bo obejmuje wszystkie organy publiczne, a w zakresie administracji samorządowej – organy JST. Jest to zatem obowiązek powszechny.

Zagrożenie  dla idei ochrony sygnalistów jest więc bardzo realne biorąc pod uwagę powagę ustanowionego prawa.

3. Sygnalista w urzędzie jako aparacie pomocniczym organu publicznego

Ustawodawca nałożył na organy publiczne obowiązek zapewnienia możliwości dokonywania przez sygnalistów zgłoszeń w ramach zgłoszeń zewnętrznych. Obowiązek, który wszedł w życie 25 grudnia 2024 r. 

Co już było podkreślane, wśród organów publicznych są także organy samorządu terytorialnego, a ustawodawca odstąpił w ostateczności od rozwiązania proponowanego w fazie prac projektowych, aby właściwym organem publicznym  był wójt, burmistrz, prezydent, starosta, marszałek. Przyjął formułę ogólną organów JST jako organów publicznych zobowiązanych do wdrożenia rozwiązań dotyczących zgłoszeń zewnętrznych.

Po raz kolejny podkreślam, że takie rozwiązanie należy ocenić krytycznie ze względu na dualizm organów JST w zakresie kompetencji i ról (organ stanowiący i wykonawczy) i ich skład osobowy – w większości organy kolegialne, a także treść innych przepisów ustawy o ochronie sygnalistów w zbiegu z przepisami ustaw ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego.

Ustawa o ochronie sygnalistów przewiduje bowiem, że w zakresie zgłoszeń zewnętrznych ich obsługę mogą zapewniać wyłącznie pracownicy urzędu  obsługującego dany organ.  Ustawodawca wprost wskazuje w art. 44 ust. 2 u.o.s., że organ publiczny upoważnia spośród pracowników urzędu obsługującego ten organ osoby uprawnione do:

1. przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, dokonywania ich wstępnej weryfikacji, podejmowania działań następczych oraz związanego z tym przetwarzania danych osobowych;
2. kontaktu z sygnalistą w celu przekazywania informacji zwrotnych i – w razie potrzeby – zwracania się o wyjaśnienia lub dodatkowe informacje w zakresie przekazanych informacji, jakie mogą być w jego posiadaniu;
3. przekazywania zainteresowanym osobom informacji na temat procedury zgłoszeń  zewnętrznych.

Ustawa o ochronie sygnalistów nie zawiera definicji legalnej urzędu. Termin „urząd” w systemie obowiązującego prawa używany jest w wielu różnych znaczeniach. Na ogół przyjmuje się, że jest to odpowiednio zorganizowany zespół osób przydany organowi administracji publicznej do pomocy w pełnieniu jego funkcji (6). 

Szerzej istotę urzędu można też określić jako zespół środków materialnych i technicznych (budynki, sprzęt techniczny) oraz osobowych (urzędnicy) danych do pomocy organowi (organom) w celu realizacji jego (ich) zadań i kompetencji. W doktrynie administracyjnego prawa ustrojowego urząd traktujemy przede wszystkim jako aparat pomocniczy organu. 

W przypadku ustroju JST sytuacja jest jednak bardzo złożona. Przede wszystkim organy stanowiące JST nie mają jednoznacznie przypisanych im urzędów jako aparatów pomocniczych, a także w przypadku powiatu i samorządowego województwa aparatem pomocniczym organów wykonawczych nie są wyłącznie odpowiednie urzędy (starostwo powiatowe, urząd marszałkowski), ale również inne jednostki organizacyjne. 

Tylko przykładowo wskazując na treść art. 33 u.s.g., należy zauważyć, że urząd gminy jest tzw. aparatem pomocniczym wójta, burmistrza czy prezydenta (jako organu wykonawczego), a nie wójta (burmistrza, prezydenta) i rady gminy. To, że wójt (burmistrz, prezydent) jako organ gminy wykonuje uchwały rady i w bardzo określonym zakresie zapewnia obsługę rady (np. biuro rady), nie oznacza, że dla potrzeb stosowania ustawy o ochronie sygnalistów można przyjąć wykładnię celowościową, że urząd gminy stałby się urzędem rady gminy jako organu stanowiącego.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. kierownikiem urzędu jest wójt (burmistrz, prezydent), który wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. To zatem wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent) będzie wyznaczał i upoważniał pracowników do przyjmowania i załatwiania spraw sygnalistów.

Taka konstrukcja co do zasady wyłącza udział radnych w procesach przyjmowania i załatwiania zgłoszeń sygnalistów, na przykład poprzez działania stosownych komisji w imieniu organu stanowiącego. Notabene proces przyjmowania i załatwiania zgłoszeń sygnalistów z punktu widzenia indywidualnego zgłoszenia musi być również wyłączony z zakresu kontroli radnych, komisji rady czy całej rady jako organu kolegialnego.

W praktyce udział rady gminy jako organu stanowiącego w procesie przyjmowania i załatwiania zgłoszeń sygnalistów wydaje się czysto teoretyczny. 

Jeszcze bardziej skomplikowana sytuacja będzie występowała w powiecie i samorządowym województwie, gdzie funkcjonują kolegialne organy wykonawcze (zarządy) przy jednocześnie utrzymanej monokratycznej konstrukcji kierownika urzędu (starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego).

W relacji między organami powiatu oczywiście zarząd powiatu jest organem wykonującym uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Aparatem pomocniczym zarządu nie jest zatem wyłącznie starostwo powiatowe.

Starosta nie jest ustrojowym organem powiatu, ale jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 u.s.p.).

W przypadku powiatu, zadań jego organów w zakresie wdrożenia przepisów ustawy o ochronie sygnalistów jako organów publicznych nie można wyłącznie i automatycznie  sprowadzać do zadań starosty i starostwa powiatowego, którym kieruje. Oczywiście podobna sytuacja jak w gminach zachodzi w przypadku relacji do organu stanowiącego – rady powiatu.

Jednak zasadniczego znaczenia nabiera fakt, że to zarząd powiatu jest organem właściwym do wprowadzenia rozwiązań dotyczących zgłoszeń zewnętrznych, a nie starosta.

Natomiast zgodnie z art. 33 u.s.p. zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Brak jest więc przypisania zarządowi powiatu w sposób typowy urzędu jako jego aparatu pomocniczego, co pozwalałoby w sposób oczywisty uwzględnić taką regulację ustrojową w sprawach ochrony sygnalistów.

Między zarządem powiatu a starostwem powiatowym nie zachodzi taki sam związek jak między wójtem (burmistrzem, prezydentem) a urzędem gminy. 

Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku samorządu województwa. Zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych (art. 45 ust. 1 u.s.w.).

Natomiast marszałek województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 43 ust. 3 u.s.w.).

W tym przypadku również to zarząd województwa jest organem właściwym do wprowadzenia rozwiązań dotyczących zgłoszeń zewnętrznych, a nie marszałek. 

Biorąc powyższe pod uwagę, proponuję podjęcie kierunkowej uchwały organu stanowiącego dotyczącej lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji gminnej proponuję, a w niej wyłącznie do czasu odpowiedniej zmiany przepisów, przyjęcie rozwiązania delegującego realizację obowiązków organu stanowiącego JST w zakresie zadań związanych z sygnalistami na organ wykonawczy – poprzez konstrukcję upoważnienia. Przygotowany projekt dotyczy samorządu gminnego, ale może być odpowiednio transponowany do rozwiązań, które mogą zostać analogicznie przyjęte w samorządzie powiatowym i wojewódzkim (7).

Jest to rozwiązanie zastępcze, proponowane w sytuacji ewidentnej wady przepisów ustawy o ochronie sygnalistów, mające z jednej strony uchronić organy stanowiące przed zarzutem braku ustanowienia procedury zgłoszeń zewnętrznych, a z drugiej zapewnić namiastki realnej ochrony sygnalistom kierującym swoje zgłoszenie właśnie do organu stanowiącego JST.

Istota proponowanego rozwiązania sprowadza się do:

1. jednego systemu zgłoszeń zewnętrznych, w ramach realizacji prawnego obowiązku wdrożeniowego obu organów danej JST, obsługiwanego przez urząd;
2. powierzenia urzędowi, jako aparatowi pomocniczemu organu wykonawczego JST, zadań organu stanowiącego danej JST, wynikających z jego roli, jako organu publicznego w rozumieniu ustawy o ochronie sygnalistów;
3. jednego systemu zgłoszeń zewnętrznych, który jednak powinien uwzględniać funkcjonalność polegającą na możliwości dokonania zgłoszenia do organu stanowiącego w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy naruszenia prawa przez organ wykonawczy i kierowników jednostek organizacyjnych danej JST. 

W takim wypadku proponuję, aby obowiązek podjęcia adekwatnych działań następczych przejmowała komisja skarg, wniosków i petycji. Oczywiście rozwiązanie takie można uznać za wadliwe, a wręcz niedopuszczalne. Członkowie takiej komisji powinni być jednak przeszkoleni w zakresie tożsamym ze szkoleniami pracowników, posiadać stosowne upoważnienie od organu stanowiącego, a także złożyć oświadczenie o zachowaniu tajemnicy i poufności oraz ochronie danych osobowych.

Ponadto proponuję upoważnienie przez organ stanowiący osoby wykonującej funkcję organu wykonawczego do wykonywania następujących czynności w sprawach ochrony sygnalistów, w imieniu organu stanowiącego:

1. przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, dokonywania ich wstępnej weryfikacji, podejmowania działań następczych oraz związanego z tym przetwarzania danych osobowych;
2. kontaktu z sygnalistą w celu przekazywania informacji zwrotnych i – w razie potrzeby – zwracania się o wyjaśnienia lub dodatkowe informacje w zakresie przekazanych informacji, jakie mogą być w jego posiadaniu;
3. przekazywania zainteresowanym osobom informacji na temat procedury zgłoszeń zewnętrznych;
4. przetwarzania danych osobowych osób objętych zgłoszeniem, tj. sygnalisty, osoby, której dotyczy zgłoszenie oraz osoby trzeciej wskazanej w zgłoszeniu;
5. przetwarzania danych osobowych wynikających z prowadzonego rejestru zgłoszeń wewnętrznych;
6. przetwarzania danych osobowych wynikających z prowadzonego rejestru zgłoszeń zewnętrznych;
7. wydawania zaświadczeń.

W razie konieczności dekoncentracji spraw, o których mowa wyżej, na innych pracowników urzędu, wójt (burmistrz, prezydent) wskaże takie osoby, a organ stanowiący w formie uchwały udzieli im stosownego upoważnienia.

4. Znaczenie procedury zgłoszeń zewnętrznych 

Procedura zgłoszeń zewnętrznych ma pierwszeństwo przed procedurą zgłoszeń wewnętrznych, w tym sensie, że sygnalista nie musi dokonać najpierw zgłoszenia wewnętrznego, a dopiero następnie zgłoszenia zewnętrznego. Przyjęta przez ustawodawcę reguła, że sygnalista może dokonać zgłoszenia zewnętrznego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego nie jest oczywista. W fazie projektowej były proponowane rozwiązania oparte na konstrukcji szczeblowej, co także jest zgodne z dyrektywą 2019/1937. W okresie przejściowym do 25 grudnia 2024 r. reguła ta została wyłączona z praktycznej realizacji ze względu na różne terminy uzyskania mocy obowiązującej przez poszczególne procedury.

Sytuację sygnalisty umożliwiającą dokonanie zgłoszenia w dalszym ciągu wyznacza pojęcie „kontekst związany z pracą”. Procedura zgłoszeń zewnętrznych obejmuje jednak wyłącznie zgłoszenia naruszenia prawa, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.o.s. Informacja o naruszeniu prawa winna zostać powzięta przez sygnalistę właśnie w kontekście związanym z pracą. 

Organ publiczny został więc pozbawiony swobody w kształtowaniu przedmiotu zgłoszenia, polegającej na jego rozszerzeniu.

Różnica w przedmiocie zgłoszenia może skutkować błędami w ocenie przez sygnalistę dopuszczalnego zakresu zgłoszenia dla danej procedury. Jest to szczególnie istotne w sytuacji rzeczywistej organizacyjnej tożsamości podmiotu przyjmującego zgłoszenie w imieniu organu publicznego i podmiotu publicznego. 

Stąd proponowane rozwiązanie, aby w przypadku, gdy zgłoszenie złożone w ramach procedury zgłoszeń zewnętrznych dotyczy informacji o:

1. nadużyciach oraz nieprawidłowościach w znaczeniu ustalonym w polityce antykorupcyjnej i etyce działania w administracji gminnej;
2. naruszeniu standardów etycznych wynikających z polityki antykorupcyjnej i etyki działania w administracji gminnej oraz kodeksów etycznych, a także narzędzi wspomagających realizację tej polityki;
3. naruszeniu określonych przepisów wewnętrznych,
4. uzyskanych w kontekście związanym z pracą w urzędzie jako podmiocie prawnym, stosować odpowiednio procedurę zgłoszeń wewnętrznych, a nie odstępować od jego rozpatrzenia. 

Sytuacja taka będzie prawdopodobna w JST, a proponowane rozwiązanie będzie możliwe tylko wtedy, gdy procedura zgłoszeń wewnętrznych będzie ustanowiona w urzędzie JST jako podmiocie publicznym.

Należy bowiem podkreślić, że dość powszechna będzie (jest) sytuacja, że urząd gminy (starostwo powiatowe, urząd marszałkowski) będzie występował równocześnie w roli podmiotu publicznego właściwego w zakresie zgłoszeń wewnętrznych i podmiotu obsługującego organy JST w zakresie zgłoszeń zewnętrznych.

Elementem dodatkowym w procedurze zgłoszeń zewnętrznych jest możliwość uzyskania przez sygnalistę zaświadczenia, w którym organ publiczny potwierdza, że sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 ustawy o ochronie sygnalistów (8). W tym miejscu należy wyłącznie wskazać, że art. 38 u.o.s. jest samodzielną podstawą prawną do wydawania zaświadczeń i nie wymaga wykazania przez sygnalistę interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Samo zaś zaświadczenie, jako akt wiedzy organu publicznego, nie tworzy sytuacji prawnej sygnalisty, ale potwierdza, że danej osobie w związku ze złożeniem zawiadomienia przysługuje przewidziana w ustawie o ochronie sygnalistów ochrona prawna.

To jednak zbyteczny element w kształcie ustalonym przez ustawodawcę. Ochrona sygnaliście przysługuje bowiem z mocy prawa i zbędne jest potwierdzanie tej okoliczności. Co najwyżej organ publiczny może potwierdzić, że sygnalista wypełnił przesłanki do złożenia zawiadomienia w określonym trybie. To jednak proces, a nie stan, którego rzeczywistym potwierdzeniem jest podjęcie przez organ działań następczych. Natomiast przeciwieństwem jest odstąpienie od rozpatrzenia zgłoszenia.

Wystarczającym dokumentem wydaje się potwierdzenie przyjęcia zgłoszenie. To czynność i dokument przewidziany w obu procedurach. Tryb zaświadczeniowy może być potencjalnie uznawany przez sygnalistów jako dający „faktyczną” gwarancję ochrony. Takie, mylne jednak, przekonanie może następnie wywoływać niezamierzone skutki w postaci preferowania procedury zgłoszeń zewnętrznych, z automatycznym pominięciem procedury zgłoszeń wewnętrznych. Taka sytuacja ograniczy zaś możliwość zgłaszania nadużyć naruszeń standardów etycznych i innych wewnętrznych procedur.

5. Kwestia o wnioskach de lege ferenda 

Nie jest i nie było moją ambicją dokonanie przeglądu wszystkich przepisów ustawy o ochronie sygnalistów i norm w nich zawartych pod kątem:

1. zgodności z: Konstytucją RP czy dyrektywą 2019/1937, innymi umowami międzynarodowymi czy aktami ustawowymi;
2. zgodności z celami i motywami zawartymi w dyrektywie 2019/1937;
3. gwarancji osiągnięcia celów i motywów zawartych w dyrektywie 2019/1937 oraz w ustawie o ochronie sygnalistów;
4. racjonalności stanowienia prawa i jego treści;
5. zachowania zasad tworzenia prawa;
6. używania języka naturalnego jako języka prawnego.

Skupiłem się wyłącznie na tych przepisach i zawartych w nich normach prawnych, które, moim zdaniem, w zakresie dotyczącym samorządu terytorialnego:

1. powodują oczywiste i poważne problemy interpretacyjne w ich stosowaniu,
2. naruszają cele i motywy implementacyjne,
3. są w oczywisty sposób nieracjonalne,
4. wymagają uzupełnienia dla osiągnięcia celu prawotwórczego.

Opracowane przeze mnie wnioski zostały enumeratywnie określone i sformułowane w pozycji książkowej Ochrona sygnalistów w samorządzie terytorialnym. Od wolności wypowiedzi do zarządzania zgodnością9. 

Wnioski de lege ferenda zostały podzielone według celu proponowanej zmiany na:

1. tworzące nową treść normatywną ze względu na zidentyfikowane potrzeby oraz w celu uniknięcie zagrożeń; zmiany te mają charakter uzupełniający, zastępujący lub wzmacniający cel normatywny;
2. porządkujące obecną treść normatywną bez zmiany celu normatywnego;
3. usuwające obecną treść normatywną ze względu na brak potrzeby kształtowania jej w sposób prawotwórczy.

W przypadku pojęcia organu publicznego bezwzględnie zachodzi konieczność pilnej zmiany legislacyjnej. W art. 2 należy zmienić treść pkt 6 i ustalić w następującym brzmieniu:

„6) organie publicznym – należy przez to rozumieć naczelne i centralne organy administracji rządowej, wojewodę, organy niezespolonej administracji rządowej w województwie oraz inne organy państwowe, wójta, burmistrza, prezydenta, starostę, marszałka, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1”.

Zwłoka w tym zakresie oraz jej skutki, moim zdaniem, obciążają organ jakim jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

---

Przypisy:

(1) Zob. https://samorzad.pap.pl/kategoria/aktualnosci/rady-gmin-nie-beda-musialy-wdrazac-procedur-ochrony-sygnalistow (dostęp: 23.12.2024 r.).

(2) Zob. https://hfhr.pl/aktualnosci/rzadowy-projekt-ustawy-o-ochronie-sygnalistow-stanowisko (dostęp: 23.12.2024 r.).

(3) Zob. https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12380700/katalog/13030339#13030339 (dostęp: 23.12.2024 r.).

(4) Zob.https://www.prawo.pl/kadry/jak-mrpips-omija-uzgodnienia-miedzyresortowe-i-konsultacje-publiczne,526422.html (dostęp: 23.12.2024 r.).

(5) Proponowane wnioski de lege ferenda zob. C. Kociński, Kto musi, a kto może wdrożyć obowiązki prawne dotyczące ochrony sygnalistów, https://www.infor.pl/prawo/sygnalisci/6687224,kto-musi-a-kto-moze-wdrozyc-obowiazki-prawne-dotyczace-ochrony-sygnal.html (dostęp: 23.12.2024 r.).

(6) Z. Leoński [w:] Zarys prawa administracyjnego, red. Z. Leoński, Warszawa–Poznań 1985, s. 32.

(7) Zob. https://ckdoradztwo.pl/produkt/uchwala-organu-stanowiacego-w-sprawie-kierunku-dzialania-organu-wykonawczego-gminy-w-zakresie-lokalnej-polityki-antykorupcyjnej-i-etyki-dzialania-oraz-ochrony-sygnalistow-w-administracji-gminnej/ (dostęp: 23.12.2024 r.).

(8) Zob. C. Kociński, Zaświadczenia w sprawach sygnalistów, https://serwisy.gazetaprawna.pl/samorzad/artykuly/9647870,zaswiadczenia-w-sprawach-sygnalistow.html (dostęp: 23.12.2024 r.).

(9) Zob. C. Kociński, Ochrona sygnalistów w samorządzie terytorialnym. Od wolności wypowiedzi do zarządzania zgodnością, Woters Kluwer 2024, Część II rozdział 13 pkt 4.