Kompleksowe podejście do ochrony sygnalistów w administracji samorządu terytorialnego

dr Cezary Kociński

1. Istota rozwiązania

Od ponad miesiąca obowiązuje ustawa z dnia 14 czerwca 2024r. o ochronie sygnalistów, zwana dalej Ustawą, która dla jednostek samorządu terytorialnego (JST) i ich jednostek organizacyjnych stała się źródłem szeregu obowiązków prawnych.

W tym artykule proponuję inne podejście do realizacji tych obowiązków, niż czysto formalne. Proponuję podejście uwzgledniające znacznie szerszy kontekst, tak przedmiotowo, jak i teleologicznie.

Niezbędne jest jednak wstępne zastrzeżenie. Propozycje zawarte w tym artykule można uznać za spóźnione skoro podmioty prawne, już od 25 września 2024r., powinny posiadać tzw. procedury zgłoszeń wewnętrznych. Nic bardziej mylnego, szczególnie w odniesieniu do administracji samorządu terytorialnego. Wynika to w szczególności z:

różnych ról w ochronie sygnalistów, w których występują JST i ich jednostki organizacyjne,
każde rozwiązanie organizacyjne można rozwijać, a czasami trzeba poprawiać,
część podmiotów prawnych mylnie zinterpretowała ciążące na nich obowiązki prawne,
część podmiotów prawnych posiadała rozwiązania whistleblowingowe, dalece przed uchwaleniem Ustawy, wynikające z systemu Compliance.

Istota proponowanych rozwiązań jest zatem nie tylko nadal aktualna, ale coraz bardziej aktualna, szczególnie na tle pojawiających się problemów wdrożeniowych.

Podstawą proponowanych rozwiązać jest świadomość ich celu, którego nie można postrzegać wyłącznie jako realizację obowiązków prawnych związanych z ochroną sygnalistów. Podejście czysto formalne według schematu – ustawodawca nałożył na mnie (podmiot prawny) obowiązki, a ja je wykonałem – wypacza cały sens zakładanych w Ustawie zmian. Cele Ustawy w sposób opisowy zostały ujęte w jej uzasadnieniu, ale przede wszystkim są zawarte w motywach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz.U.UE.L.2019.305.17), zwanej dalej dyrektywą 2019/1937.

Celem wdrożeń nie jest zatem wykonanie obowiązku prawnego z zakresu ochrony sygnalistów, ale szansa. Pożądane okoliczności muszą jednak obejmować znacznie szerszy kontekst przedmiotowy na który składa się świadoma polityka etyczna i zarządzanie zgodnością w danej organizacji, także samorządowej.

W takim ujęciu, szansę jako cel wdrożeń można rozpatrywać na trzech płaszczyznach: wewnątrz-organizacyjnej, ogólno-społecznej i indywidulanej.

W systemie wewnątrzorganizacyjnym cel podstawowy jest zakotwiczony w systemie Compliance i jest nim ograniczenie strat finansowych i działań godzących w dobre imię (reputację) organizacji. Zasadniczą metodą wykorzystywaną w tym systemie dla wykrywania naruszeń jest właśnie system poufnych zgłoszeń (whistleblowing), któremu towarzyszy ochrona zgłaszających. Ochrona gwarantowana wewnętrznymi regulacjami, które są wzmacniane standardami etycznymi m.in. w postaci kodeksów etycznych.

Wdrożenie kanałów zgłaszania nieprawidłowości wzmacnia też konkurencyjność firm, w tym pod kątem ich atrakcyjności dla pracowników (zapewniona ochrona pracowników) i jest elementem promocji kultury uczciwości. Wpływa także na wartość(1) i lepszą pozycję w relacjach z kontrahentami. Ułatwia także miernikowanie i ocenę wpływu danej organizacji na środowisko, ład korporacyjny czy społeczeństwo.

Nomenklatura pojęciowa wykształcona w ramach systemu Compliance zaczęła jednak przenikać i przeplatać się z rozwiązaniami wprowadzanymi, w innej skali i z innych motywów, przez władze publiczne. W pierwszej kolejności dotyczyło to sektorowych rozwiązań prawnych przyjmowanych w bankowości, działalności maklerskiej czy też w spółkach giełdowych.

Podstawą tych działań była (i jest ciągle) walka z korupcją, praniem brudnych pieniędzy i innymi zagrożeniami. Celem nie jest jednak wyłącznie zwalczanie tych przestępstw z punktu widzenia prawa karnego, ale także ograniczenie strat finansowych, które one powodują w znacznie większym zakresie, niż tylko wewnątrzorganizacyjnym.

W przypadku władz państwowych, a przede wszystkim unijnych, skala i katalog tych zagrożeń jest znacznie szerszy i obejmuje zagrożenia dla całego społeczeństwa lub gospodarki, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa czy środowiska. Obejmuje też naruszanie prawa człowieka, prawa konsumentów czy pracowników.

Klasyczne metody tej walki oparte na stanowieniu norm prawnych o charakterze zakazującym lub nakazującym (materialne prawo karne), a następnie ściganie osób, które je naruszają, nie przynoszą od lat zakładanych celów. Efektywność wykrywania patologicznych i przestępczych zachowań, w tych obszarach, za pomocą działań policyjnych, wspartych narzędziami audytowymi i kontrolnymi, jest niewystarczająca. Szczególnie w Polsce wykrywalność przestępstw o charakterze korupcyjnych jest niska, biorąc pod uwagę szacowaną skalę tego zjawiska(2).

Stąd podejmowane próby wzmocnienia ochrony powszechnych i uniwersalnych wartości, przed działaniami przestępczymi za pomocą mechanizmu opartego na „naturalnym” systemie zgłoszeniowym. Osoby, które wykonują pracę dla danej organizacji, nierzadko jako pierwsze mogą dostrzec, że w ich otoczeniu dzieje się coś niewłaściwego i przekazać informację o zauważonych nieprawidłowościach podmiotom właściwym do przeprowadzenia stosownych działań wyjaśniających lub naprawczych. Zgłoszenie nieprawidłowości często może zapobiec szkodzie lub ograniczyć jej rozmiary, zatrzymać niekorzystne zjawisko lub pomóc uniknąć jego wystąpienia w przyszłości.

Warto o tym pamiętać, podejmując obowiązki prawne związane z ochroną sygnalistów. Tym bardziej, że w ostatnich latach temat ochrony sygnalistów zyskał na znaczeniu, nie tylko w kontekście dużych korporacji czy instytucji prywatnych (corporate compliance), ale również w sferze publicznej, w tym na poziomie lokalnym.

Jednostki samorządu terytorialnego, jako podmioty odpowiedzialne za realizację wielu istotnych zadań publicznych, muszą także spełniać wysokie standardy etyczne. To właśnie sygnaliści mogą odegrać kluczową rolę w demaskowaniu nieprawidłowości naruszających prawo, ale także takie standardy.

Sygnaliści w samorządzie terytorialnym to osoby, które zgłaszają nieprawidłowości lub nadużycia w urzędach, instytucjach samorządowych lub spółkach komunalnych. Ich działania mogą dotyczyć różnorodnych obszarów, takich jak korupcja, nepotyzm, kumoterstwo, klientelizm, konflikty interesów, nadużycia finansowe czy niegospodarność. Zgłoszenia te są niezwykle cenne dla zapewnienia przejrzystości, odpowiedzialności i efektywności działania samorządów, a także dla ochrony interesu publicznego. Należy powtórzyć, że system zgodności to nie tylko zgodność działalności danej organizacji z przepisami prawa (zgłoszenie sygnalisty o naruszeniu prawa), ale także zgodność z normami dobrowolnie przyjętymi do stosowania oraz regulacjami wewnętrznymi, w tym standardami etycznymi (zgłoszenie sygnalisty o nieprawidłowościach czy niezgodnościach lub nadużyciach).

W praktyce sygnaliści często narażeni są na działania odwetowe. W związku z dokonanym przez nich zgłoszeniem naruszeń czy nadużyć bywają zwalniani, przenoszeni na inne stanowiska, tracą możliwości awansu czy też tworzy się wokół nich wrogą atmosferę w miejscu pracy. Bywają też pozywani o naruszenie dobrego imienia pracodawcy, oskarżani o zniesławienie lub naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgłaszanie nieprawidłowości wiąże się więc ze znacznym ryzkiem osobistym, zawodowym, a często też finansowym i psychologicznym.

Obawy przed działaniami odwetowymi zniechęcają do zgłaszania dostrzeganych nieprawidłowości czy nadużyć. Osoby, które zauważają niewłaściwe zachowania w miejscu pracy, rozumiane jako naruszenie prawa, wartości i zasad organizacji lub uniwersalnych zasad etyki, generalnie nikogo o nich nie zawiadamiają.

Z badania Eurobarometru z 2022 r. spośród mieszkańców Unii Europejskiej, którzy doświadczyli lub byli świadkami korupcji, aż 85% nigdzie jej nie zgłosiło(3) . W Polsce ten wskaźnik był jeszcze wyższy i wynosił 100% badanych (4).

Za główne powody tego zaniechania uznaje się właśnie obawy przed działaniami odwetowymi i przekonanie, że zgłoszenie nic nie zmieni, a także brak wiedzy na temat tego, jak i gdzie można dokonać zgłoszenia. W wielu przypadkach sygnaliści napotykają na trudności w postaci braku odpowiednich procedur wewnętrznych i niechęć do zgłaszania nieprawidłowości wynikającej z obawy przed represjami ze strony przełożonych, ale także swoistym wykluczeniem ze strony współpracowników.

Wprowadzenie skutecznych mechanizmów ochrony sygnalistów jest więc niezbędne nie tylko dla zwiększenia efektywności i transparentności administracji samorządowej, ale również dla ochrony osób, które ryzykują swoją reputację, a często i karierę, również w imię dobra wspólnego.

Ma również znaczenie w stosunkach wewnętrznych w danej organizacji, gdyż daje możliwość korzystania z wolności słowa przez pracowników, ale także przeciwdziała powstawaniu tzw. efektu mrożącego. O efekcie mrożącym mówi się zwykle wtedy, gdy na skutek postępowania władzy publicznej jednostka podejmuje decyzję o rezygnacji ze swobodnego wykonywania swych praw podmiotowych, choć nie zostały jej one formalnie ograniczone ani odebrane. Rezygnacja może przybrać albo formę całkowitego wycofania z aktywności danego rodzaju, albo modyfikacji własnych zachowań. Przyczyną takiego postępowania jest obawa przed negatywnymi konsekwencjami czynienia swobodnego użytku z własnych praw. Istotą efektu mrożącego jest zniechęcenie, które prowadzi do wycofania i samoograniczenia(5).

Działania odwetowe podejmowane wobec sygnalistów należy kwalifikować jako ingerencję w przysługującą im wolność słowa. Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wynika jednoznacznie, że ochrona swobody wypowiedzi znajduje zastosowanie także w odniesieniu do miejsca pracy, a państwo ma pozytywny obowiązek chronić tę swobodę również w sferze relacji między pracownikiem, a pracodawcą.

To trzeci zasadniczy cel w prezentowanym podejściu do ochrony sygnalistów, a mianowicie ochrona w ujęciu indywidulanym, wynikająca z ochrony wolności wypowiedzi.

Stąd też przyjęta przeze mnie ogólna konstrukcja działań oparta jest na związaniu procedury zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych z przyjętymi przez organ stanowiący JST kierunkami działania organu wykonawczego JST w zakresie lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji samorządowej, a także z wdrożeniem zarządzania zgodnością (system Compliance).

2. Podstawowe uwarunkowanie

Przenosząc rozważania na grunt administracji samorządu terytorialnego należy wskazać, iż celem tego artykułu nie jest wykazywanie uwarunkowań formalnych wynikających z ustroju jednostek samorządu terytorialnego, struktury ich organów, form działania, niespójności ustawodawcy w konstruowaniu obowiązków dla JST w kontekście zadań podmiotów prawnych i organów publicznych w ochronie sygnalistów.

Warto jednak przypomnieć, iż w procesach implementujących obowiązki dotyczące ochrony sygnalistów JST, a przede wszystkim urzędy obsługujące organy JST, będą występowały w kilku rolach.

Po pierwsze, urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski będący jednocześnie pracodawcą samorządowym i jednostką sektora finansów publicznych (jednostka budżetowa) będzie działał jako odrębny podmiot prawny w rozumieniu Ustawy.

Po drugie, urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski może wystąpić jako tzw. aparat pomocniczy organu publicznego zobowiązanego do wdrożenia systemu przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i prowadzenia działań następczych.

Po trzecie, urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski może wystąpić jako jednostka obsługująca w przypadku ustalenia wspólnej procedury zgłoszeń wewnętrznych w ramach wspólnej obsługi jednostek, o której mowa w art. 10a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 8c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, pod warunkiem zapewnienia ich odrębności i niezależności od procedury „przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych”.

Po czwarte, urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski może wystąpić jako jednostka organizacyjna wykonująca obowiązki odpowiednich JST, będących odrębnymi podmiotami prawnymi.

Po piąte, urząd może występować jako koordynator w procesie zgłoszeń zewnętrznych i w uzasadnionych przypadkach, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w imieniu organu publicznego może przekazać zgłoszenie zewnętrzne:

jednostkom organizacyjnym podległym lub nadzorowanym;
innej jednostce organizacyjnej, której powierzono zadania w drodze porozumienia.

W administracji samorządu terytorialnego ochrona sygnalistów winna mieć wymiar powszechny. Warto nadmienić, iż jednym z uwarunkowań przyjęcia dyrektywy 2019/1937 (motyw 52) w celu zapewnienia, w szczególności, przestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych w sektorze publicznym było wprowadzenie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń dla wszystkich instytucji zamawiających i podmiotów zamawiających na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym, przy czym powinien być on proporcjonalny do ich wielkości.

Przyjęte przeze mnie rozwiązania i proponowane kompletne działania i dokumenty opierają się właśnie na powszechności działań w zakresie ochrony sygnalistów. Stąd m.in. zalecenie:

wprowadzenia wspólnej procedury zgłoszeń wewnętrznych obejmującej daną JST oraz wszystkie jej jednostki organizacyjne, których kierownicy podlegają zwierzchnictwu organu wykonawczego;
procedura zgłoszeń wewnętrznych winna obejmować: zgłoszenia dokonywane anonimowo i zgłoszenia naruszenia standardów etycznych wyznaczonych polityką antykorupcyjną i etyką działania administracji gminnej (odpowiednio powiatowej czy samorządu województwa);
dokonania audytu istniejących w urzędzie obsługującym organ wykonawczy JST, systemów zarzadzania albo innych procedur związanych lub stycznych z procedurą zgłoszeń wewnętrznych.

Punktem wyjścia do działań kompleksowych jest podjęcie przez organ stanowiący JST uchwały w której ustala się kierunki działania organu wykonawczego w zakresie lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji samorządowej, a także wdrożenia zarządzania zgodnością, jako jednolitej polityki lokalnej, obejmującej także:

kierunkowe zalecenia dla organu wykonawczego m.in. w zakresie obsługi spraw sygnalistów, czy też wprowadzenia w urzędzie obsługującym organ wykonawczy JST systemu zarządzania zgodnością (Compliance) i wskazanie czynników ryzyka sprzyjających możliwości wystąpienia określonych naruszeń prawa lub związanych z ryzykiem korupcji;
wzór lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania,
rozstrzygnięcia o wprowadzeniu wspólnej obsługi samorządowych jednostek organizacyjnych w załatwiania spraw sygnalistów; określa się jednostki obsługiwane i jednostkę obsługującą,
upoważnienie dla organu wykonawczego JST do wykonywania określonych czynności w sprawach ochrony sygnalistów, w imieniu organu stanowiącego JST.

3. Zarządzanie zgodnością

Obowiązki prawne związane z wdrożeniem Ustawy na plan drugi odsunęły kwestię zasadniczą i kardynalną w tej całej sprawie, a więc świadomość istnienia w części organizacji zarządzania zgodnościami i zasadność jego wprowadzenia w danej organizacji, czy publicznej, czy też prywatnej.

Prymat obowiązków wdrożeniowych skupionych na kanałach i systemach zgłoszeń, nad ochroną samych sygnalistów, a przede wszystkim nad sensem całej idei zgłoszeń naruszeń – zakotwiczonej w compliance, jest szczególnie widoczny w administracji publicznej, a przede wszystkim w samorządzie terytorialnym.

Skalę tego rozwarstwienia, jak również stan wdrożeń opartych na zarządzaniu zgodnościami w JST, w kontekście stanu wdrożeń obowiązków prawnych wynikających z Ustawy przez poszczególne JST, warto objąć stosownymi badania ankietowymi.

Dlatego w projekcie kierunkowej uchwały organu stanowiącego JST dotyczącej lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji gminnej (powiatowej czy województwa samorządowego), znalazły się rozwiązania zalecające oparcie i włączenie systemu zgłoszeniowego na/do systemu zarzadzania Compliance z elementami modelu COSO.

Rozwiązania te sprowadzają się do zalecenia:

wprowadzenie w danym urzędzie obsługującym organ wykonawczy JST (zwanej dalej Urzędem) systemu zarządzania zgodnością (Compliance) i wskazanie czynników ryzyka sprzyjających możliwości wystąpienia określonych naruszeń prawa lub związanych z ryzykiem korupcji;
wprowadzenie wśród pracowników Urzędu systemu szkoleń dotyczących Compliance oraz załatwiania spraw sygnalistów;
w przypadku niejasności w stosowaniu Ustawy, w pierwszej kolejności dokonywanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej motywów i przepisów dyrektywy 2019/1937, a następnie dokonywanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej opartej na doświadczeniach systemu zarządzania zgodnością (Compliance).

4. Polityka etyczna

Wdrażanie obowiązków prawnych związanych z ochroną sygnalistów powinno dać asumpt, w świadomych organizacjach JST, do refleksji dotyczącej transparentności, uczciwości oraz zapobieganie korupcji i działaniom nieetycznym w działalności jednostek organizacyjnych danej JST.

W ramach takiej refleksji należy sobie odpowiedzieć na następujące pytania:

czy warto w ogóle wdrażać lub rozwijać politykę antykorupcyjną (politykę etyczną),
czy istniejące w JST lub w jej jednostkach organizacyjnych różne procedury dotyczące polityki etycznej warto zintegrować i nadać im charakter polityki lokalnej dotyczącej całej administracji samorządowej danej JST,
czy istniejące polityki etyczne zostały wdrożone i są przestrzegane,
czy kanały zgłoszeń naruszeń standardów etycznych zostały realnie ustanowione,
czy dokonywane są zgłoszenia naruszenia polityki etycznej,
czy istnieją procedury załatwiania zgłoszeń naruszenia polityki etycznej,
czy zgłoszenia naruszenia polityki etycznej są załatwiane, a zgłaszający o tym fakcie są informowani.

Opowiadam się za całościowym rozwiązaniem tej problematyki i uwzględnieniem rozwiązań whistleblowingowych związanych z naruszeniem standardów etycznych w systemie ochrony sygnalistów, wdrażanym w danej JST.

Dlatego za podstawowy dokument wdrożeniowy w zakresie tzw. infrastruktury etycznej uznaję właśnie uchwałę organu stanowiącego JST dotyczącą lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji samorządowej.

Istota proponowanego rozwiązania, przykładowo dla administracji gminnej, sprowadza się do:

przyjęcia w formie uchwały przez organ stanowiący JST jednolitej polityki lokalnej wyznaczającej kierunki działania dla organu wykonawczego JST w zakresie polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów,
zalecenia, aby procedura zgłoszeń wewnętrznych obejmowała zgłoszenia naruszenia standardów etycznych wyznaczonych polityką antykorupcyjną i etyką działania administracji gminnej,
objęcia polityką wszystkich aspektów działalności administracyjnej danej JST, w tym zasad postępowania w sytuacjach konfliktu interesów, przyjmowania darowizn, udzielania zamówień publicznych oraz innych działań mających na celu zapobieganie korupcji i działaniom nieetycznym,
zalecenia dla organu wykonawczego/kierownika urzędu JST utworzenia w strukturze organizacyjnej urzędu JST stanowiska pełnomocnika wójta (burmistrza, prezydenta) ds. etyki i polityki antykorupcyjnej,
zalecenia dla organu wykonawczego/kierownika urzędu JST, aby zgłoszenia przypadków naruszenia polityki w zakresie, działań następczych i postępowanie wyjaśniającego prowadził pełnomocnik ds. etyki i polityki antykorupcyjnej,
zalecenia dla organu wykonawczego/kierownika urzędu JST, aby zobowiązał wszystkich pracowników urzędu JST oraz jednostek organizacyjnych danej JST do przestrzegania postanowień polityki lokalnej oraz stosowania się do jej zasad w codziennej pracy,
zalecenia dla organu wykonawczego/kierownika urzędu JST, aby zobowiązał kierowników komórek organizacyjnych urzędu JST, pracowników zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach pracy w urzędzie oraz kierowników jednostek organizacyjnych JST do aktywnego przeciwdziałania nadużyciom, w tym korupcji poprzez wdrożenie i realizację procedur oraz podejmowanie działań prewencyjnych i korygujących,
zalecenia dla organu wykonawczego/kierownika urzędu JST, aby ustanowił odpowiedzialność kierowników jednostek organizacyjnych JST za przyjęcie, wdrożenie i monitorowanie przestrzegania polityki lokalnej w swoich jednostkach,
regularnego przeglądu oraz aktualizacji polityki co najmniej raz w roku, a także w przypadku zmian w przepisach prawnych dotyczących przeciwdziałania korupcji i etyki,
informowania o przyjęciu Polityki wśród pracowników jednostek organizacyjnych JST i mieszkańców oraz kontrahentów.

Uzupełnieniem tego rozwiązania w sferze działań i dokumentów, jest wydanie przez organ wykonawczy JST zarządzenia (uchwały) w sprawie Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej i organizacji załatwiania spraw sygnalistów w urzędzie JST. Przede wszystkim zawiera on propozycje zadań pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej, a mianowicie:

wykonywanie szczegółowych zadań wynikających z zarządzeń kierownika Urzędu dotyczących lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji gminnej;
dbanie o ochronę danych osobowych;
troszczenie się o unikanie konfliktu interesów;
dbanie o właściwe postępowanie z informacjami poufnymi;
weryfikację przestrzeganie prawa w zakresie zawieranych umów;
nadzór nad zgodnością z prawem działalności Urzędu;
doradztwo w zakresie stosowania nowo wprowadzanych oraz obowiązujących przepisów prawa i standardów dla jednostek organizacyjnych;
współpracę z kancelariami prawnymi, które oferują audyt prawny;
obowiązek przekazywania do wiadomości publicznej przewidzianych prawem informacji;
raportowanie na temat nieprawidłowości związanych z działalnością Urzędu;
przestrzeganie zasad wręczania i przyjmowania prezentów przez członków władz danej JST i pracowników Urzędu;
prowadzenie szkoleń i edukacja pracowników oraz partnerów biznesowych w zakresie obowiązujących wymogów i przepisów;
rozwój świadomości w zakresie Compliance u władz danej JST i pracowników Urzędu;
nadzór nad funkcjonowaniem kanałów zgłoszeniowych;
identyfikacja i ocena ryzyka zgodności;
aktualizacja Planu Szkolenia i Edukacji oraz nadzór nad jego realizacją, a także ewaluacja szkoleń realizowanych na jego podstawie;
kierowanie komórką organizacyjną ds. załatwiania spraw sygnalistów.

Proponuję bowiem, aby pełnomocnik ds. etyki i polityki antykorupcyjnej był jednocześnie kierownikiem komórki organizacyjnej ds. załatwiania spraw sygnalistów. Uważam, iż powinno to być samodzielne stanowisko pracy, podległe bezpośrednio kierownikowi Urzędu.

Celem proponowanych rozwiązań jest integracja kwestii związanych z ochroną sygnalistów i polityką etyczności z punktu widzenia ich organizacji w danej JST.

Natomiast wyodrębnienie organizacyjne pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej wynika z konstrukcji połączenia w ramach tego stanowiska: klasycznych zadań pracownika ds. etyki, z zadaniami oficera ds. compliance – wypracowanymi w sektorze prywatnym, oraz zadań kierownika komórki organizacyjnej ds. załatwiania spraw sygnalistów.

5. Wytyczne w zakresie kadr i organizacji załatwiania spraw sygnalistów w JST

Proponowana przeze mnie konstrukcja organizacji załatwiania spraw sygnalistów w JST opiera się na zasadach wypracowanych w ramach zarzadzania Compliance z uwzględnieniem tożsamości i istoty samorządu terytorialnego oraz celów Ustawy i dyrektywy 2019/1937.

W praktyce oznacza to utworzenie w urzędzie gminy (starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim) odrębnej komórki organizacyjnej ds. załatwiania spraw sygnalistów oraz samodzielnego stanowiska pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej. Wielkość komórki organizacyjnej ds. załatwiania spraw sygnalistów jest funkcją liczby zgłoszeń, wielkości urzędu i możliwości finansowych danego samorządu.

W kwestii usytuowania należy zwrócić uwagę na bezpośrednie podporządkowanie pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej kierownikowi Urzędu, a także powierzeniu mu funkcji kierownika komórki organizacyjnej ds. załatwiania spraw sygnalistów.

Dodatkową gwarancją bezstronności jest przyjęcie koncepcji właściciela procesu i wyodrębnienie procesu „przyjęcie i załatwienie zgłoszenia”. Właściciel procesu „przyjęcie i załatwienie zgłoszenia” to upoważniony pracownik komórki organizacyjnej ds. załatwiania zgłoszeń sygnalistów, który przyjął zgłoszenie. Właściciel procesu prowadzi sprawę indywidulanego zgłoszenia od początku do jej zamknięcia i przysługują mu wszelkie uprawnienia niezbędne do jej załatwienia, w tym prawo wydawania poleceń służbowych osobom z którymi nie wiąże go stosunek podległości. Władztwo właściciela procesu wynika z dekoncentracji władztwa służbowego kierownika Urzędu, w zakresie załatwiania spraw sygnalistów, którego źródłem jest określona procedura i zarządzenie ją wprowadzające.

Takie doświadczenie funkcjonalno-organizacyjne jest oczywiste dla organizacji, które korzystają z zarządzania procesowego na co dzień. Dla tych które zetknął się z nim po raz pierwszy może być przyczynkiem do rozwinięcia się w tym kierunku.

Co już wielokrotnie manifestowałem w tym artykule, istotą proponowanego rozwiązania organizacyjnego dotyczącego załatwiania spraw sygnalistów jest funkcjonalne jego zawieszenie w rozwiązaniach o zasadniczo szerszym wymiarze dotyczącym etyki działania, zgodności działania czy też polityki antykorupcyjnej.

W tym miejscu warto przybliżyć propozycję zakresu zadań komórki organizacyjne ds. załatwiania spraw sygnalistów, a mianowicie:

przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych i wewnętrznych;
dokonywanie wstępnej weryfikacji zgłoszeń zewnętrznych i wewnętrznych, polegającej na ustaleniu, czy zgłoszenie dotyczy informacji o naruszeniu prawa (innych naruszeń), a w przypadku zgłoszeń zewnętrznych także na ustaleniu, czy zgłoszenie dotyczy naruszeń prawa w dziedzinie należącej do zakresu działania organu JST, a jeżeli nie należy – na ustaleniu organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych;
rozpatrywanie zgłoszeń zewnętrznych – w przypadku gdy zgłoszenie dotyczy naruszeń prawa w dziedzinie należącej do zakresu działania organu JST;
przekazywanie zgłoszenia zewnętrznego niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia dokonania zgłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach – nie później niż w terminie 30 dni, do organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych – w przypadku gdy zgłoszenie dotyczy naruszeń prawa w dziedzinie nienależącej do zakresu działania organu JST – oraz poinformowanie o tym sygnalisty;
przekazywanie zgłoszenia zewnętrznego niezwłocznie do organu stanowiącego JST przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy bezpośrednio działań lub zaniechań substratu osobowego organu wykonawczego JST;
podejmowanie działań następczych z zachowaniem należytej staranności;
przekazanie sygnaliście informacji zwrotnej;
prowadzenie odpowiednich rejestrów zgłoszeń;
wydawanie zaświadczeń;
przesyłaniem sygnaliście potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego;
utrzymywanie kontaktu z sygnalistą w celu uzyskania wyjaśnień lub dodatkowych informacje, jakie mogą być w jego posiadaniu;
informowanie sygnalisty o ostatecznym wyniku postępowania wyjaśniającego wszczętego na skutek zgłoszenia zewnętrznego;
informowanie sygnalisty o odstąpieniu od przekazania zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego wraz z uzasadnieniem;
przekazywanie zainteresowanym osobom informacji na temat procedury zgłoszeń zewnętrznych;
wykonywanie roli administratora danych osobowych zgromadzonych w rejestrze zgłoszeń zewnętrznych i wewnętrznych;
wykonywanie obowiązków sprawozdawczych, informacyjnych i związanych z przeglądem procedur dotyczących lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w JST.

Dodatkowo wskazuję na wytyczne naborowe związane z zatrudnieniem na stanowisku pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej. Oprócz wymagań prawnych wynikających z zatrudnienia na wyższym stanowisku urzędniczym proponuję minimalne wytyczne rekrutacyjne na stanowisko – Pełnomocnik ds. etyki i polityki antykorupcyjnej, a mianowicie:

ukończone studia magisterskie prawnicze lub administracyjne;
co najmniej 3 letnie doświadczenie na stanowisku Compliance Officera w sektorze bankowym lub prywatnym;
co najmniej 2 letnie doświadczenie w pracy w administracji publicznej;
posiadanie kompetencji miękkich takich jak: umiejętności interpersonalne, empatia, umiejętność pracy zespołowej, kreatywność, asertywność , zarządzanie stresem, zdolność do podejmowania decyzji.

W sferze dokumentacyjnej rozwinięciem wydanego przez organ wykonawczy JST zarządzenia (uchwały) w sprawie Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej i organizacji załatwiania spraw sygnalistów w urzędzie JST winny być zmiany w regulaminie organizacyjnym Urzędu. Dokumentacji zmian organizacyjnych winny towarzyszyć zmiany dokumentacji kadrowej i osobowej obejmujące w szczególności;

oświadczenie pracownika jednostki organizacyjnej JST o zapoznaniu się z lokalną polityką antykorupcyjną i etyką działania oraz ochroną sygnalistów w administracji samorządu terytorialnego,
upoważnienie pracownika jednostki organizacyjnej JST do wykonywania czynności w sprawach ochrony sygnalistów, w imieniu kierownika jednostki organizacyjnej JST,
zakres zadań i czynności pracownika samorządowego zatrudnionego w komórce organizacyjnej ds. załatwiania spraw sygnalistów Urzędu.

6. Wytyczne co do treści zarządzenia wprowadzającego procedurę zgłoszeń wewnętrznych

Przede wszystkim należy oddzielić samą procedurę od aktu, którym zostanie wprowadzona.

Istota proponowanego rozwiązania, na przykładzie administracji gminnej, sprowadza się do:

1) Uprzedniego przyjęcia przez organ stanowiący uchwały wyznaczającej kierunki działania dla organu wykonawczego w zakresie polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów, jako jednolitej polityki lokalnej, z której wynikają kierunkowe zalecenia dla organu wykonawczego, a mianowicie:

wprowadzenie wspólnej procedury zgłoszeń wewnętrznych obejmującej JST oraz wszystkie jednostki organizacyjne, których kierownicy podlegają zwierzchnictwu organu wykonawczego JST;
procedura zgłoszeń wewnętrznych winna obejmować: zgłoszenia dokonywane anonimowo i zgłoszenia naruszenia standardów etycznych wyznaczonych polityką antykorupcyjną i etyką działania administracji gminnej;
dokonanie audytu istniejących w Urzędzie JST systemów zarzadzania albo innych procedur związanych lub stycznych z procedurą zgłoszeń wewnętrznych;
wprowadzenie w Urzędzie JST systemu zarządzania zgodnością (Compliance) i wskazanie czynników ryzyka sprzyjających możliwości wystąpienia określonych naruszeń prawa lub związanych z ryzykiem korupcji;
informowanie, iż zgłoszenie o naruszeniu prawa może być w każdym przypadku również dokonane do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organu publicznego z pominięciem procedury zgłoszeń wewnętrznych;
określenie systemu zachęt do korzystania z procedury zgłoszeń wewnętrznych;
wyodrębnienie w strukturze organizacyjnej Urzędu JST samodzielnej komórki organizacyjnej, bezpośrednio podległej kierownikowi Urzędu JST, właściwej w sprawach sygnalistów;
przygotowanie i przeprowadzenie kampanii społecznej uświadamiającej istotę, role i obowiązki w zakresie zarządzania zgodnością i ochrony sygnalistów oraz opartej na budowaniu akceptacji społecznej dla postawy sygnalisty;
wprowadzenie wśród pracowników Urzędu JST systemu szkoleń dotyczących Compliance oraz załatwiania spraw sygnalistów;
wybór i wdrożenie zdywersyfikowanych narzędzi do sygnalizowania niezgodności obejmujących i najprostsze kanały zgłoszeniowe, jak również rozwiązania aplikacyjne.

2) Uprzedniego przyjęcia przez organ stanowiący uchwały wyznaczającej kierunki działania dla organu wykonawczego w zakresie polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów, jako jednolitej polityki lokalnej, w której rozstrzyga się o wprowadzeniu wspólnej obsługi gminnych jednostek organizacyjnych w załatwiania spraw sygnalistów; określa się jednostki obsługiwane i jednostkę obsługującą. Do zakresu obowiązków realizowanych na rzecz jednostek obsługiwanych, powierzonych jednostce obsługującej może należeć:

ustalenie i wdrożenie wspólnej procedury zgłoszeń wewnętrznych,
zapewnienie ochrony poufności tożsamości sygnalisty,
prowadzenie rejestru zgłoszeń wewnętrznych,
wykonywanie roli administratora danych osobowych zgromadzonych w rejestrze zgłoszeń wewnętrznych.

3) Określenia w przedmiotowym zarządzaniu zasad zapoznania się z Procedurą określonych adresatów. Pracownicy Urzędu JST oraz pracownicy jednostek obsługiwanych są zobowiązani do zapoznania się z Procedurą i podpisania oświadczenia o zapoznaniu się z jej treścią w terminie 7 dni od wejścia w życie zarządzenia. Podpisane oświadczenie włącza się do akt osobowych.

4) Powierzenia nadzoru nad wykonywaniem zarządzenia Pełnomocnikowi ds. etyki i polityki antykorupcyjnej, który jest również odpowiedzialny za aktualizację Procedury.

5) Zobowiązania pracowników ds. kadr Urzędu JST oraz kierowników jednostek organizacyjnych danej JST do zapoznawania, na etapie rekrutacji, wszystkich nowo zatrudnianych pracowników z treścią zarządzenia wraz z załącznikami.

6) Powierzenia wykonania zarządzenia Sekretarzowi JST oraz kierownikom jednostek organizacyjnych JST.

7) Publikacji zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej JST i wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie JST.

8) Rozdzielenia terminu wejścia w życie zarządzenia i Procedury. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, a Procedura wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia podania jej do wiadomości osób wykonujących pracę, w sposób określony w zarządzeniu.

7. Wytyczne co do treści procedury zgłoszeń wewnętrznych

Istota proponowanego rozwiązania, na przykładzie administracji gminnej, sprowadza się do:

Związania Procedury z przyjętymi przez organ stanowiący JST kierunkami działania organu wykonawczego JST w zakresie lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji samorządowej.
Stosowania zasady, iż pojęcia używane w Procedurze, a zdefiniowane w aktach powszechnie obowiązujących mają znaczenie w nich ustalone i nie mogą być powtórnie definiowane w Procedurze.
Kompleksowej regulacji w Procedurze problematyki ujawniania przypadków naruszeń prawa i naruszeń standardów etycznych oraz przepisów wewnętrznych Urzędu.
Gwarancji kierownictwa Urzędu uznania za osoby powiązane z sygnalistą również: upoważnionych pracowników Urzędu będących właścicielami procesu „przyjęcie i załatwienie zgłoszenia”, Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej oraz wszystkie osoby, które biorą udział w działaniach następczych.
Określenia wiodącej roli Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej w sprawach ochrony sygnalistów niezależnie od wyodrębnienia organizacyjnego komórki właściwej ds. załatwiania zgłoszeń sygnalistów.
Wyodrębnienia procesu „przyjęcie i załatwienie zgłoszenia”, w rozumieniu zarządzania procesowego, nawet jeżeli w Urzędzie system ten nie został wdrożony i ustanowienie właściciela procesu. Jest nim każdorazowo upoważniony pracownik komórki organizacyjnej ds. załatwiania zgłoszeń sygnalistów, który przyjął zgłoszenie. Właściciel procesu prowadzi sprawę indywidulanego zgłoszenia od początku do jej zamknięcia i przysługują mu wszelkie uprawnienia niezbędne do jej załatwienia, w tym prawo wydawania poleceń służbowych osobom z którymi nie wiąże go stosunek podległości. Władztwo właściciela procesu wynika z dekoncentracji władztwa służbowego kierownika Urzędu, w zakresie załatwiania spraw sygnalistów, którego źródłem jest niniejsza Procedura i zarządzenie ją wprowadzające.
Monitorowania przez Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej sytuacji kadrowej osoby dokonującej zgłoszenia oraz osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia. Monitorowanie obejmuje analizę uzasadnienia wszelkich wniosków przełożonych osoby dokonującej zgłoszenia oraz osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia dotyczących zmiany ich sytuacji prawnej i faktycznej w ramach stosunku pracy (np. rozwiązanie umowy o pracę, zmiana zakresu czynności, przeniesienie do innej komórki organizacyjnej/na inne stanowisko pracy, degradacja stanowiskowa, płacowa, podnoszenie kompetencji, dodatkowe wynagrodzenie przyznawane pracownikom – dodatki, nagrody, premie, zmiana warunków świadczenia pracy – wynagrodzenie, wymiar etatu, godziny pracy, udzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego/ szkoleniowego/ bezpłatnego itp.). W przypadku stwierdzenia lub podejrzenia działań zmierzających do pogorszenia sytuacji prawnej lub faktycznej osoby dokonującej zgłoszenia oraz osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia Pełnomocnik zobowiązany jest poinformować osobę wykonującą w Urzędzie czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy, celem wstrzymania tych działań lub ich cofnięcia.
Systemowego obowiązku posiadania upoważnień przez pracowników załatwiających sprawy sygnalistów.
Wyznaczenia stanowiska służbowego pierwszego kontaktu z sygnalistą.
Ustalenia kryteriów weryfikacji zgłoszenia przez upoważnionego pracownika komórki organizacyjnej Urzędu ds. załatwiania spraw sygnalistów przyjmującego zgłoszenie dokonane za pośrednictwem kanałów zgłoszeniowych określonych w Procedurze, a mianowicie:

identyfikacji sygnalisty,
właściwości Urzędu w zakresie podjęcia działań następczych w przedmiocie zgłoszenia,
istnienia innego trybu,
przedmiotu zgłoszenia,
szczegółowości przedmiotu zgłoszenia,
prawdziwości przedmiotu zgłoszenia i naruszenia prawa, nadużyć i naruszenia przepisów wewnętrznych oraz standardów etycznych,
ochrony tajemnicy,
wielokrotności zgłoszenia w tym samym przedmiocie.

Ustalenia skutków dokonanej weryfikacji, w tym odstąpienia od rozpatrzenia zgłoszenia.
Ustalenia praw i obowiązków prowadzących działania następcze.
Ustalenia funkcjonalnych gwarancji bezstronności i należytej staranności.
Ustalenia tryb postępowania z informacjami o naruszeniach zgłoszonymi anonimowo.
Ustalenia treści klauzuli informacyjnej w zakresie ochrony danych osobowych i zasad postępowania z danymi osobowymi, której projekt jest zawarty w Części III punkt 12.
Przyjęcia zasady, iż interpretacja celów, zakresu i pojęć użytych w Procedurze następuje w pierwszej kolejności z uwzględnieniem celów i treści przepisów Ustawy oraz Dyrektywy, a następnie celów i zapisów lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania w administracji gminnej.
Ustalenie zasady, iż zmiana Procedury następuje w tym samym trybie co jej przyjęcie.

8. Wytyczne w zakresie ustalenia i wprowadzenia procedury zgłoszeń zewnętrznych

Tak jak w przypadku procedury zgłoszeń wewnętrznych, tak i w tym przypadku należy oddzielić samą procedurę od aktu, którym zostanie wprowadzona. Istota proponowanego rozwiązania, na przykładzie administracji gminnej, sprowadza się do:

a) wprowadzenie jednego systemu zgłoszeń zewnętrznych, w ramach realizacji prawnego obowiązku wdrożeniowego obu organów danej gminy, obsługiwanego przez Urząd, jako aparat pomocniczy organu wykonawczego z zastrzeżeniem o którym mowa w pkt „c”;

b) powierzenie Urzędowi, jako aparatowi pomocniczemu organu wykonawczego danej gminy, zadań organu stanowiącego tej gminy wynikających z jego roli, jako organu publicznego, w rozumieniu Ustawy, w tym wydawania zaświadczeń, z zastrzeżeniem o którym mowa w pkt „c”;

c) jeden system zgłoszeń zewnętrznych powinien uwzględniać funkcjonalność polegającą na możliwości dokonania zgłoszenia do organu stanowiącego w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy naruszenia prawa przez organ wykonawczy i kierowników jednostek organizacyjnych danej gminy. W takim wypadku obowiązek podjęcia adekwatnych działań następczych przejmuje komisja skarg, wniosków i petycji.

2) Powierzenia nadzoru nad wykonywaniem zarządzenia Pełnomocnikowi ds. etyki i polityki antykorupcyjnej, który jest również odpowiedzialny za aktualizację Procedury.

3) Powierzenia wykonania zarządzenia Sekretarzowi JST.

4) Publikacji zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej JST i wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie JST.

5) Rozdzielenia terminu wejścia w życie zarządzenia od samej Procedury. Zalecam, aby zarządzenie zostało wydane możliwie wcześnie przed datą obowiązywania Procedury, tj. 1 stycznia 2025 r.

W zakresie samej procedury zgłoszeń zewnętrznych, istota proponowanego rozwiązania, na przykładzie administracji gminnej, sprowadza się do:

Związania Procedury z przyjętymi przez organ stanowiący JST kierunkami działania organu wykonawczego JST w zakresie lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji samorządowej.
Stosowania zasady, iż pojęcia używane w Procedurze, a zdefiniowane w aktach powszechnie obowiązujących mają znaczenie w nich ustalone i nie mogą być powtórnie definiowane w Procedurze.
Gwarancji kierownictwa Urzędu uznania za osoby powiązane z sygnalistą również: upoważnionych pracowników Urzędu będących właścicielami procesu „przyjęcie i załatwienie zgłoszenia”, Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej oraz wszystkie osoby, które biorą udział w działaniach następczych.
Określenia wiodącej roli Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej w sprawach ochrony sygnalistów niezależnie od wyodrębnienia organizacyjnego komórki właściwej ds. załatwiania zgłoszeń sygnalistów.
Wyodrębnienia procesu „przyjęcie i załatwienie zgłoszenia”, w rozumieniu zarządzania procesowego, nawet jeżeli w Urzędzie system ten nie został wdrożony i ustanowienie właściciela procesu. Jest nim każdorazowo upoważniony pracownik komórki organizacyjnej ds. załatwiania zgłoszeń sygnalistów, który przyjął zgłoszenie. Właściciel procesu prowadzi sprawę indywidulanego zgłoszenia od początku do jej zamknięcia i przysługują mu wszelkie uprawnienia niezbędne do jej załatwienia, w tym prawo wydawania poleceń służbowych osobom z którymi nie wiąże go stosunek podległości. Władztwo właściciela procesu wynika z dekoncentracji władztwa służbowego kierownika Urzędu, w zakresie załatwiania spraw sygnalistów, którego źródłem jest niniejsza Procedura i zarządzenie ją wprowadzające.
Monitorowania przez Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej sytuacji kadrowej osoby dokonującej zgłoszenia oraz osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia. Monitorowanie obejmuje analizę uzasadnienia wszelkich wniosków przełożonych osoby dokonującej zgłoszenia oraz osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia dotyczących zmiany ich sytuacji prawnej i faktycznej w ramach stosunku pracy (np. rozwiązanie umowy o pracę, zmiana zakresu czynności, przeniesienie do innej komórki organizacyjnej/na inne stanowisko pracy, degradacja stanowiskowa, płacowa, podnoszenie kompetencji, dodatkowe wynagrodzenie przyznawane pracownikom – dodatki, nagrody, premie, zmiana warunków świadczenia pracy – wynagrodzenie, wymiar etatu, godziny pracy, udzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego/ szkoleniowego/ bezpłatnego itp.). W przypadku stwierdzenia lub podejrzenia działań zmierzających do pogorszenia sytuacji prawnej lub faktycznej osoby dokonującej zgłoszenia oraz osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia Pełnomocnik zobowiązany jest poinformować osobę wykonującą w Urzędzie czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy, celem wstrzymania tych działań lub ich cofnięcia.
Systemowego obowiązku posiadania upoważnień przez pracowników załatwiających sprawy sygnalistów.
Wyznaczenia stanowiska służbowego pierwszego kontaktu z sygnalistą.
Ustalenia kanałów zgłoszeniowych dedykowanych dla zgłoszeń zewnętrznych.
Ustalenia kryteriów weryfikacji zgłoszenia przez upoważnionego pracownika komórki organizacyjnej Urzędu ds. załatwiania spraw sygnalistów przyjmującego zgłoszenie dokonane za pośrednictwem kanałów zgłoszeniowych określonych w Procedurze, a mianowicie:

1) identyfikacji sygnalisty,
2) właściwości organu JST,
3) istnienia innego trybu,
4) przedmiotu zgłoszenia i jego szczegółowości,
5) prawdziwości przedmiotu zgłoszenia,
6) ochrony tajemnicy,
7) wielokrotności zgłoszenia w tym samym przedmiocie.

Ustalenia skutków dokonanej weryfikacji, w tym odstąpienia od rozpatrzenia zgłoszenia.
Ustalenia praw i obowiązków prowadzących działania następcze.
Ustalenia funkcjonalnych gwarancji bezstronności i należytej staranności.
Ustalenia tryb postępowania z informacjami o naruszeniach zgłoszonymi anonimowo.
Ustalenie trybu wydawania zaświadczeń.
Ustalenia treści klauzuli informacyjnej w zakresie ochrony danych osobowych i zasad postępowania z danymi osobowymi, której projekt jest zawarty w Części III punkt 12.
Przyjęcia zasady, iż interpretacja celów, zakresu i pojęć użytych w Procedurze następuje w pierwszej kolejności z uwzględnieniem celów i treści przepisów Ustawy oraz Dyrektywy, a następnie celów i zapisów lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania w administracji gminnej.
Ustalenie zasady, iż zmiana Procedury następuje w tym samym trybie co jej przyjęcie.

9. Harmonogram wdrażania systemu zgłoszeń sygnalistów

Harmonogram wdrożeniowy, z punktu widzenia podmiotu prawnego (który będzie także wypełniał obowiązki organu publicznego), obejmuje następujące podstawowe czynności i zdarzenia:

przegląd istniejących systemów oraz warunków organizacyjno-kadrowych,
przygotowanie dokumentacji organizacyjno-prawnej procesu zgłoszeń wewnętrznych, zawierającego w szczególności stosowne projekty uchwał, zarządzeń i regulaminów,
poddanie procedury zgłoszeń wewnętrznych konsultacji związków zawodowych,
wejście w życie procedury zgłoszeń wewnętrznych,
wybór osób do obsługi zgłoszeń wewnętrznych, a w przyszłości zewnętrznych
szkolenia z zakresu przyjmowania i obsługi zgłoszeń wewnętrznych,
testowanie systemu zgłoszeń wewnętrznych na platformie teleinformatycznej wraz ze szkoleniami stanowiskowymi dotyczącymi korzystania z platformy teleinformatycznej (tylko wówczas, gdy takie rozwiązanie zostanie zastosowane),
kampania informacyjna związana z ochroną sygnalistów, w szczególności poprzez publikację danych w BIP,
uruchomienie systemu zgłoszeń wewnętrznych na platformie teleinformatycznej (tylko wówczas, gdy takie rozwiązanie zostanie zastosowane),
przygotowanie dokumentacji organizacyjno-prawnej procesu zgłoszeń zewnętrznych, zawierającego w szczególności stosowne projekty uchwał, zarządzeń i regulaminów,
wejście w życie procedury zgłoszeń zewnętrznych,
szkolenia z zakresu przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych,
testowanie systemu zgłoszeń zewnętrznych na platformie teleinformatycznej wraz ze szkoleniami stanowiskowymi dotyczącymi korzystania z platformy teleinformatycznej (tylko wówczas, gdy takie rozwiązanie zostanie zastosowane),
uruchomienie systemu zgłoszeń zewnętrznych na platformie teleinformatycznej (tylko wówczas, gdy takie rozwiązanie zostanie zastosowane),
zapewnienie wsparcia powdrożeniowego systemu zgodnie z umową licencyjną (tylko wówczas, gdy takie rozwiązanie zostanie zastosowane).

Kierownictwo każdego podmiotu wdrożeniowego winno ustalić logiczne powiązania pomiędzy powyższymi działaniami, których skutkiem są określone terminy zdarzeń na osi czasu. Ustawodawca określił jedynie termin wprowadzenia procedury zgłoszeń wewnętrznych oraz procedury zgłoszeń zewnętrznych.

10. Wykaz dokumentacji kompleksowego podejścia do ochrony sygnalistów na przykładzie administracji gminnej

Uchwała organu stanowiącego w sprawie kierunku działania organu wykonawczego gminy w zakresie lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji gminnej,
Polityka antykorupcyjna i etyki działania w administracji gminnej,
Zarządzenie kierownika urzędu gminy w sprawie pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej i organizacji załatwiania spraw sygnalistów w urzędzie JST,
Zarządzenie kierownika urzędu gminy w sprawie wprowadzenia lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania w administracji gminnej,
Oświadczenie pracownika jednostki organizacyjnej JST o zapoznaniu się z lokalną polityką antykorupcyjną i etyką działania oraz ochroną sygnalistów w administracji gminnej,
Ankieta przedwdrożeniowa dla administracji gminnej,
Zarządzenia kierownika urzędu gminy w sprawie ustalenia i wprowadzenia Procedury zgłoszeń wewnętrznych w administracji gminnej,
Procedura zgłoszeń wewnętrznych w administracji gminnej,
Upoważnienie pracownika jednostki organizacyjnej JST do wykonywania czynności w sprawach ochrony sygnalistów, w imieniu kierownika Urzędu JST,
Zarządzenie organu wykonawczego JST w sprawie ustalenia i wprowadzenia Procedury zgłoszeń zewnętrznych,
Procedura zgłoszeń zewnętrznych dla organów JST,
Klauzula informacyjna dotycząca ochrony danych osobowych ,
Zakres zadań i czynności pracownika samorządowego zatrudnionego w komórce organizacyjnej ds. załatwiania spraw sygnalistów urzędu gminy,
Plan Szkolenia i Edukacji w zakresie lokalnej polityki antykorupcyjnej i etyki działania oraz ochrony sygnalistów w administracji gminnej,
Zaświadczenie o podleganiu ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 ustawy o ochronie sygnalistów.

Przypisy

(1) Jeden z elementów obowiązkowego raportowania ESG. Od stycznia 2024 roku polskie przedsiębiorstwa są zobligowane do przestrzegania nowych zasad sprawozdawczości niefinansowej według unijnej Dyrektywy CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive).

(2) Badaniem zjawiska korupcji na świecie zajmuje się w szczególności International Transparency, co roku publikując raport, w którym bada „Corruption Perception Index” (CPI), czyli wskaźnik postrzegania korupcji. Zgodnie z metodologią im wynik jest wyższy, tym mniejszy jest poziom postrzegania zjawiska korupcji w danym państwie. Z rankingu CPI dotyczącego 2022 r. wynika, iż średnia liczba punktów w Europie wynosiła 66, podczas gdy Polska otrzymała ich 55, https://images.transparencycdn.org/images/Report_CPI2022_English.pdf (dostęp 31.08.2024 r.).

(3) Badanie Eurobarometr nr 523: Korupcja, 2022 https://europa.eu/eurobarometer/api/deliverable/download/file?deliverableId=83024,(dostęp 31.08.2024 r.).

(4) Tamże

(5) Zob. W. Brzozowski, Efekt mrożący, Przegląd Konstytucyjny, 4/2023, s.38