Sygnalista w trzech aktach: praca u podstaw

Piotr Żyłka

Dyrektywa dot. ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii wyznacza termin transpozycji jej postanowień do systemów prawnych, państw członkowskich Unii Europejskiej, na dzień 17 grudnia 2021 r. Regulacja ta ma za zadanie standaryzację oraz systemową harmonizację statusu i ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości tj. sygnalistów (ang. whistleblowers), a także całego procesu zgłaszania naruszeń i informowania o nieprawidłowościach, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. – Zapraszamy do zapoznania się z pierwszą odsłoną 3-częściowej serii artykułów Piotra Żyłki. Kolejne odsłony ukażą się w następnych tygodniach.

Efektywna transpozycja wymogów wskazanych w dyrektywie do systemów prawnych państw członkowskich to długotrwały i żmudny proces. Ustanowienie ram prawnych, które w sposób dostateczny zapewniać będą jednocześnie mechanizmy pozwalające na weryfikację dokonanego zgłoszenia pod kątem jego rzetelności i prawidłowości, a także skuteczną ochronę sygnalisty w trakcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i po jego zakończeniu, stanowi wyzwanie, zarówno dla europejskich prawodawców, jak i podmiotów obowiązanych.

Systematyzacja

Instytucja sygnalisty, czyli osoby dokonującej zgłoszenia nieprawidłowości czy też nadużyć, nie doczekała się jak dotąd systemowej i homogenicznej definicji.

Na gruncie dyrektywy, możemy pokusić się o przedstawienie sygnalisty jako „osoby dokonującej zgłoszenia, pracującej w sektorze prywatnym lub publicznym, która uzyskała informację na temat naruszeń”.

Niemniej jednak, chcąc przybliżyć ten termin osobom, które na co dzień nie parają się szeroko rozumianym zarządzaniem zgodnością, warto przedstawić tajemniczego sygnalistę w szerszej perspektywie. Choćby z uwagi na fakt, iż właściwe zrozumienie idei i roli jaką sprawować ma sygnalista w budowie uczciwego i transparentnego państwa, w rozumieniu sektora publicznego i prywatnego, stanowi kamień milowy przedmiotowej regulacji.

Geneza

Samo pojęcie „whistleblower” swoje korzenie znajduje jeszcze w XIX wieku, jego znaczenie w powszechnym użyciu odnosiło się w głównej mierze do wydarzeń sportowych, a mianowicie sytuacji w której arbiter danego wydarzenia sportowego za pośrednictwem gwizdka (ang.: „whistle”) jako osoba informująca (ang.:”blower„) powiadamiał widzów o zagraniu niezgodnym z przepisami.

W późniejszym czasie określenie to nabrało pejoratywnego wydźwięku w większości kręgów kulturowych. Między innymi w Stanach Zjednoczonych Ameryki, osoby informujące o nieprawidłowościach określane były mianem „donosicieli” i/lub „kapusiów” (ang.: rats, snitches).

Punktem zwrotnym w formowaniu instytucji sygnalisty, a przede wszystkim pojmowaniu tej postawy przez szeroko pojęte „otoczenie„, była tytaniczna praca jaką wykonał amerykański adwokat, specjalizujący się w ochronie praw konsumentów – Ralph Nader. W 1965 . nakładem wydawnictwa Grossman Publishers wydana została książka jego autorstwa pt.: „Unsafe at Any Speed: The Designed-In Dangers of The American Automobile” ((R.Nader. Unsafe at Any Speed:The Designed – In Dangers of The American Automobile, 1965, Richard Grossman)) (tłum.red.: Niebezpieczne przy każdej prędkości: Zaprojektowane niebezpieczeństwa amerykańskiego przemysłu samochodowego), w której to ujawnione zostały nieprawidłowości w zakresie wymogów ds. bezpieczeństwa, których według autora miały dopuszczać się koncerny motoryzacyjne w Stanach Zjednoczonych Ameryki.

Dzięki informacjom ujawnionym w treści jego książki, w USA rozpoczęto dyskusje nad tematem bezpieczeństwa na drogach. Uznaje się, iż omawiana publikacja była jedną z przesłanek uchwalenia amerykańskiej ustawy o ruchu drogowym i bezpieczeństwie pojazdów. Po sukcesie wydawniczym, Ralph Nader kontynuował działalność mającą na celu zwiększenie praw konsumentów jak również transparentności w życiu publicznym. Dzięki m.in. jego działalności na tym polu w drugiej połowie XX wieku, w szczególności od początku lat siedemdziesiątych, termin “whistleblower” (sygnalista) nabrał nowego wydźwięku. Dzięki uświadamianiu społeczeństwa o roli i motywach jakimi powinien kierować się sygnalista, dotychczas pejoratywne określenie, zaczęło być utożsamiane z osobą o wysokich, ponadprzeciętnych standardach etycznych i moralnych, która gotowa jest poświęcić własne dobro na rzecz dokonania zgłoszenia o nieprawidłowościach.

Między innymi dzięki zmianie postrzegania tej instytucji przez społeczności jak i społeczeństwo jako ogół, Stany Zjednoczone Ameryki, obecnie postrzegane są jako państwo posiadające najbardziej kompleksowy system zgłaszania nieprawidłowości, a przede wszystkim ochrony sygnalistów przed tzw. działaniami odwetowymi.

To dzięki właściwemu uregulowaniu tej instytucji w amerykańskim systemie prawnym poprzez ustawy takie jak The Whistleblower Protection Act of 1989 (pol. Ustawa o Ochronie Sygnalistów z 1989 r.) ((The Whistleblower Protection Act of 1989)) oraz The Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (pol. Ustawa o Zagranicznych Praktykach Korupcyjnych z 1977 r.) ((The Foreign Corrupt Pracitces Act of 1977)) , które w sposób kompleksowy unormowały system ochrony sygnalistów, możliwym było wykrycie afer takich jak: „Enron”((https://www.justice.gov/archive/index-enron.html)) czy też „UBS” ((https://www.justice.gov/opa/pr/us-discloses-terms-agreement-swiss-government-regarding-ubs)).

Dokonanie zgłoszenia na gruncie dyrektywy

Wracając jednak do samego pojęcia i percepcji instytucji sygnalisty. Należy podkreślić, iż zgodnie z postanowieniami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii ((Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r.)) zgłoszenie o nieprawidłowościach może zostać dokonane zarówno drogą:

• wewnętrzną (kanały zgłaszania nieprawidłowości wewnątrz organizacji: przełożony, dział prawny, dział compliance, dział HR, a także dedykowana linia telefoniczna, skrzynka mailowa. Należy pamiętać, aby osoby dokonujące zgłoszenia miały prawo do zachowania anonimowości),
• zewnętrzną (zgłoszenie dokonywane poza strukturami organizacji, np. do regulatora czy też bezpośrednio do organów ścigania)
• w drodze ujawnienia publicznego (w przypadku braku podjęcia odpowiednich działań w następstwie uprzedniego wewnętrznego i/lub zewnętrznego).

Wymogi nałożone na pracodawców:

• Utworzenie w ramach organizacji,wewnętrznego kanału zgłaszania nieprawidłowości, a także opracowanie właściwych regulacji wewnętrznych, które służyć będą pracownikom za drogowskaz w zakresie sygnalizowania nieprawidłowości. Przy czym wymogi i zastrzeżenia dotyczące kształtu, obsługi i zasad funkcjonowania takich kanałów zostały precyzyjnie opisane w dyrektywie, m.in.: możliwość dokonania zgłoszenia z zachowaniem pełnej anonimowości, sygnalizowanie nieprawidłowości ustnie lub pisemnie, odpowiedni czas przekazania informacji zwrotnej do sygnalisty, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w następstwie zgłoszenia.
• Wdrożenie, prowadzenie i utrzymanie rejestru otrzymanych informacji o nieprawidłowościach/naruszeniach.
• Implementacja rozwiązań mających na celu ochronę sygnalistów.

Przepisy, które wprowadzać będą do krajowych systemów prawnych postanowienia dyrektywy, mogą w swym zakresie nieznacznie różnić się w wybranych aspektach,mogą wzmacniać jej dyspozycję z uwagi na dopuszczalną zasadę tzw. gold-platingu w prawie europejskim, niemniej jednak kluczowe założenia dyrektywy pozostaną niezmienione.

Dlatego też dla wielu polskich przedsiębiorców, ale także jednostek administracji, zarówno centralnej, jak i samorządowej, obowiązek wdrożenia założeń dyrektywy będzie sporym wyzwaniem. Nie tylko instytucjonalnym i regulacyjnym, ale i edukacyjno-społecznym.

Żaden system w swej naturze nie jest pozbawionym wad. Każde rozwiązanie jest w pewnym stopniu ułomne, nie daje gwarancji niezawodności. Przywołany powyżej casus amerykańskiego rozwiązania z zakresu systemowego rozwiązania ochrony sygnalistów, również ma swoje niedociągnięcia i wady, niemniej jednak praca jaką wykonano w zakresie zmiany percepcji społecznej jest przykładem, z którego powinniśmy czerpać garściami.

Donosiciele i kapusie (ang. rats, snitches) ustąpili miejsca bohaterom zbiorowej wyobraźni, którzy zmieniają rzeczywistość na bardziej transparentną, praworządną, a przede wszystkim dającą namiastkę sprawiedliwości.

Praca u podstaw

Budowa systemu zgłaszania nieprawidłowości w organizacji to proces, który wymaga czasu, pracy u podstaw, a przede wszystkim współpracy, w tym wypadku trójstronnej. Współdziałania na linii: ustawodawca-pracodawca-pracownicy.

W szczególności w zakresie zmiany percepcji, a co za tym idzie postrzegania osób informujących o nieprawidłowościach, która nierozerwalnie związana jest z kulturowym brzemieniem narodowym.

W szczególności w kraju postkomunistycznym, takim jak Polska, którego społeczeństwo, poprzez bagaż historycznych doświadczeń, niejednokrotnie stawia znak równości pomiędzy zgłaszaniem nieprawidłowości a donosem.

Bynajmniej nie wynika to ze złych intencji bądź braku poczucia odpowiedzialności społecznej i niewystarczającego zrozumienia działalności w interesie publicznym. Jest to znamienny przykład wyrwy pozostawionej w polskiej tożsamości, po latach ucisku i budowy aparatu represji w oparciu o informacje przekazywane z niejednoznacznych, często pozbawionych etyki, pobudek.

Mając na uwadze ww. przesłanki, należy przyjąć, iż transpozycja nie tylko legislacyjna, ale i kulturowa, zmierzająca ku zmianie społecznego odbioru osób informujących o naruszeniu tudzież łamaniu prawa stanowi warunek sine qua non dla sukcesu wdrożenia, a przede wszystkim efektywnego funkcjonowania systemu „whistleblowing”, na krajowym podwórku.

W przeciwnym wypadku transpozycja stanie się jedynie pozorna, a urzeczywistnienie założeń dyrektywy ograniczy się wyłącznie do realizacji obowiązku ustanowienia odpowiednich kanałów zgłaszania nieprawidłowości, przez podmioty obowiązane.