Wytyczne CBA dot. antykorupcji w administracji

W treści RPPK czytamy, iż:

Walka z korupcją to nie tylko wybór moralny, wynikający z przekonania, że ograniczenie tego problemu dla demokratycznych, wolnorynkowych społeczeństw przyniesie większe korzyści niż jego tolerowanie, ale to przede wszystkim konieczność systemowego i instytucjonalnego przeciwstawienia się temu zjawisku.

Właśnie do “systemowego i instytucjonalnego przeciwstawienia się” zjawisku korupcji nawołuje Biuro w swojej publikacji, wskazując kluczowe obszary dla realizacji założenia zero tolerancji dla korupcji w administracji publicznej.

VI Filarów Instytucjonalnego przeciwdziałania korupcji:

1. Zaangażowanie kierownictwa
2. Ocena ryzyka korupcyjnego
3. Kompetencje i zadania pracowników ds. przeciwdziałania korupcji
4. Szkolenia
5. Polityka prezentowa i rejestr korzyści
6. Skuteczna samoocena i monitorowanie zagrożeń korupcyjnych( w tym kluczowa rola sygnalisty)

Tone from the Top

W oparciu o to twierdzenie zbudowana została narracja pierwszego filaru Wytycznych opublikowanych przez CBA.

Niebagatelne znaczenie ma tutaj koncepcja przywołana w śródtytule, mianowicie: „tone from the top” (pol.: wzorzec zachowania wyznaczany przez kadrę zarządzającą), która wraz z pojęciem zarządzania „lead by example” determinuje już na samym początku wdrożenia systemu zgodności, jego sukces bądź sromotną klęskę.

Brak zainteresowania skutkami wprowadzonych zmian, mniej lub bardziej widoczne lekceważenie zasad oraz obowiązków nałożonych na podwładnych czy wręcz traktowanie ich jako nieobowiązujących kierownictwo nieuchronnie wywoła negatywne reakcje pracowników instytucji oraz zwiększy skłonność do ignorowania wytycznych i uznania ich za tzw. martwe przepisy.

Powyższy fragment Wytycznych ilustruje nadrzędną zasadę nie tylko przeciwdziałania korupcji w organizacji, niezależnie od tego czy mówimy o sektorze publicznym czy też prywatnym, zasadę wedle której urzeczywistnienie reguł i zasad nałożonych na podwładnych, uzależnione jest od sposobu wdrożenia ich w życie przed kadrę zarządzającą. Kierownictwo, które swoimi decyzjami i stylem zarządzania, determinuje kierunek, w którym podążać będzie organizacja, niezależnie od sektora, z którego się wywodzi.

Samoocena i apetyt na ryzyko

Wytyczne w swym zakresie traktują również o metodzie samooceny ryzyka, której popularyzatorem i jednocześnie autorem wykładni koncepcji jest COSO (ang. Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission).

Samoocena ryzyka, niezależnie od tego czy mówimy tutaj o prawdopodobieństwie wystąpienia zachowań o charakterze korupcyjnym czy też braku zgodności z określonymi normami prawnymi bądź analizą ryzyka operacyjnego, stanowi w szerszym kontekście element zarządzania ryzykiem w organizacji. Szeroko rozumiany ERM, a więc Enterprise Risk Management, tak dobrze znany i eksploatowany w sektorze prywatnym, zgodnie z zaproponowaną wykładnią CBA, winien być stopniowo implementowany do sektora publicznego.

Ocena ryzyka korupcyjnego służy przede wszystkim zapobieganiu przestępczości oraz wszelkim nieprawidłowościom w instytucji. Stosowanie tego narzędzia nie świadczy o tym, że w urzędzie dochodzi do nadużyć. Wskazuje natomiast jednoznacznie, że zarówno kierownictwo, jak i pracownicy są świadomi ryzyka, nie bagatelizują go i chcą się przed nim uchronić. Ocena ryzyka korupcyjnego jest wyrazem odpowiedzialności instytucjonalnej.

Pośród korzyści przeprowadzenia wspomnianej samooceny, Biuro wskazuje m.in. na:

“optymalizację procesów” oraz “doskonalenie systemu zarządzania ryzykiem w urzędzie”

Jest to spora zmiana w samym sposobie pojmowania systemu zarządzania ryzykiem w administracji publicznej. Wprost odwołująca się do obowiązujących w sektorze prywatnym standardów w tej materii.

W treści Wytycznych odnoszących się do samooceny ryzyka korupcyjnego, po raz kolejny odnotowujemy klarowne wskazanie na konieczność zaangażowania kierownictwa w proces zarządzania ryzykiem. W tym wypadku w odniesieniu do przeprowadzenia samooceny, CBA wskazuje, iż zastosowane powinny zostać co najmniej trzy z czterech “środków angażujących kierownictwo”, a mianowicie:

1. publiczna deklaracja kierownictwa dotycząca udziału w ocenie ryzyka korupcyjnego oraz uwzględnienia jej wyników w zarządzaniu pracą urzędu;
2. ankieta wśród członków kadry kierowniczej dotycząca ryzyka korupcyjnego w ich działalności oraz podejmowanych przez nich środków na rzecz redukcji ryzyka, zapewnienia przejrzystości działań i dochowania zasad etyki urzędniczej,
3. anonimowa ankieta wśród kadry kierowniczej dotycząca poziomu świadomości zagrożeń korupcyjnych oraz wiedzy o zasadach postępowania w sytuacji konfliktu interesów i ryzyka popełnienia przestępstwa korupcyjnego, a także postępowania przed i po wystąpieniu nieprawidłowości w działalności urzędu,
4. ocena świadomości kadry kierowniczej w zakresie istniejących sposobów i kanałów zgłoszeniowych podejrzenia popełnienia przestępstwa korupcyjnego lub wystąpienia innego rodzaju nieprawidłowości w działalności urzędu, a także w zakresie zobowiązań kierownictwa do ochrony osób zgłaszających (ochrona sygnalistów),

Ze szczególnym zainteresowaniem przyjąłem treść czwartego z środków, który wprost wskazuje na powinność ustanowienia w organach administracji publicznej kanałów zgłaszania nieprawidłowości, a co bardziej znamienne: “zobowiązanie kierownictwa do ochrony osób zgłaszających(ochrona sygnalistów)”.

Koordynator antykorupcyjny

Kolejny element Wytycznych stanowi punkt dotyczący “Kompetencji i zadań pracowników ds. przeciwdziałania korupcji”

W treści Wytycznych nie wskazano wprost czy spełnienie założeń w nich zawartych,może zostać zrealizowane wyłącznie w sytuacji utworzenia stanowiska funkcyjnego dedykowanego przeciwdziałaniu korupcji czy też wystarczającym będzie rozbudowanie zakresu obowiązków jednego z pracowników o te właściwe dla realizacji działań z obszaru przeciwdziałania korupcji. Niemniej jednak, analizując treść tego filaru instytucjonalnego systemu przeciwdziałania korupcji, a dokładnie postanowienia mówiące o:

Skoncentrowaniu kompetencji w odniesieniu do tego obszaru (…) w przeciwnym razie istnieje ryzyko rozmycia odpowiedzialności za prawidłową realizację polityki antykorupcyjnej w danym urzędzie (…) zapewnieniu odpowiedniego stopnia niezależności i samodzielności celem efektywnego realizowania zadań

a także w myśl postulatu, iż:

Pracownik (przyp.)powinien podlegać bezpośrednio kierownikowi instytucji oraz składać mu okresowe sprawozdania z realizacji strategii działań antykorupcyjnych

Dochodzimy do konkluzji, iż pogodzenie obowiązków nałożonych na koordynatora/pełnomocnika/doradcę z wykonywaniem innych obowiązków w ramach stosunku pracy może być nie tyle problematyczne co może godzić w zasadę obiektywizmu. Autorzy dokumentu wskazują, iż decyzja w tej sprawie powinna zostać podjęta w oparciu o indywidualne przesłanki w zakresie działalności urzędu/organu administracji, a także czynniki wpływające na zwiększone bądź niskie ryzyko korupcji.

Szkolenia

W odniesieniu do realizowania działań zmierzających do zwiększenia samoświadomości pracowników administracji poprzez systematyczne szkolenia, po raz kolejny zwrócono uwagę na rolę kierownictwa w procesie budowania świadomej i dojrzałej organizacji:

Mając na uwadze ww. stwierdzenie, należy zaznaczyć, iż samo zapoznanie się z regulacjami wewnętrznymi, przeprowadzenie szkoleń – czy to „twarzą w twarz”, czy też cyklicznych szkoleń online, jak ma to miejsce obecnie w dobie powszechnej cyfryzacji pracy, nie jest równoznaczne z wdrożeniem tych zasad w życie i stosowaniem ich w codziennej pracy.

Uświadamianie istotnej roli wszystkich, bez wyjątku, pracowników danej organizacji w realizacji procesu zapewnienia zgodności i etycznego prowadzenia działalności stanowi kluczową przesłankę, niezbędną dla właściwego zrozumienia roli systemów zgodności, a także jego elementarnej części jaką jest przeciwdziałanie korupcji.

Świadome organizacje dążące do minimalizacji ryzyka występującego w ramach prowadzonej działalności, poprzez efektywne szkolenie i uświadamianie pracowników, a przede wszystkim urzeczywistnienie wymogów obowiązującego prawa i regulacji wewnętrznych poprzez zastosowanie ich w praktyce, zyskują nie tylko możliwość na efektywne zarządzanie ryzykiem, ale przede wszystkim na budowę organizacji opartej o zasady legalności, transparentności i uczciwości, które są fundamentem dla funkcjonowania nie tylko każdego bytu prawnego, ale przede wszystkim każdej jednostki administracji czy to na szczeblu centralnym czy samorządowym.

Prezenty, upominki, wyrazy gościnności

Wytyczne opublikowane zostały tuż przed okresem świąteczno-noworocznym, w którym to czasie,jak nakazuje zwyczaj bądź obyczaj,powszechnie przyjętą praktyką jest wręczanie drobnych upominków na kanwie współpracy pomiędzy wręczającym a otrzymującym upominek.

Jak słusznie zauważyli autorzy dokumentu:

Zwyczaj ten, stosowany powszechnie i co do zasady powszechnie akceptowany, niesie ze sobą szczególnie poważne ryzyko popełnienia przestępstwa korupcji.

Dlatego też tak ważnymi istotnym jest ustanowienie “właściwie opracowanej i rzetelnie realizowanej” polityki prezentowej z nadrzędną jej zasadą:

Urzędnik odmawia przyjęcia korzyści w imieniu reprezentowanej instytucji w przypadku powzięcia wątpliwości co do zachowania zasad bezstronności, bezinteresowności, jawności i przejrzystości działań wręczającego.

Uwzględnienie w treści wytycznych zapisów traktujących o wdrożeniu odpowiednich kanałów zgłaszania nieprawidłowości, a także należytej ochrony sygnalistów, a więc emanacja polityki braku tolerancji dla działań odwetowych stanowi swego rodzaju novum w zakresie interpretowania i analizy systemów zgodności w administracji publicznej.

Wystarczy przytoczyć niedawną publikację CBA z dnia 28 września br. pt.:“Wytyczne w zakresie tworzenia i wdrażania efektywnych programów zgodności (compliance) w sektorze publicznym”. Wówczas w ww. dokumencie kluczowy element tworzenia wewnętrznych systemów zgodności, jakim bez wątpienia są kanały zgłaszania nieprawidłowości oraz osób dokonujących zgłoszenia, został pominięty.

Wytyczne dla administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania korupcji, mogą zatem zostać uznane za prekursora w tej dziedzinie w odniesieniu do sektora publicznego. Bowiem poza oczywistym, w przypadku rządowej agencji antykorupcyjnej, wskazaniem na obowiązek społeczny i prawny wynikający z przepisów kodeksu postępowania karnego, autorzy postulują utworzenie wewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości, za obsługę których odpowiadać ma “pracownik ds.przeciwdziałania korupcji lub pracownik komórki organizacyjnej ds. kontroli i audytu wewnętrznego”.

W instytucjach administracji rządowej i samorządowej należy ponadto ustanowić wewnętrzne kanały zgłoszeniowe umożliwiające dokonanie zgłoszenia (osobiście, na piśmie lub w formie elektronicznej) przestępstwa lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu urzędu, które gwarantować będą ochronę tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia (sygnalisty) oraz uniemożliwią uzyskanie do nich nieautoryzowanego dostępu.

W ostatnich dniach otrzymujemy coraz to więcej sygnałów, iż prace nad wdrożeniem do polskiego systemu prawnego wymogów dyrektywy dot. ochrony sygnalistów nabierają tempa. Nie dalej niż przed miesiącem, przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości w następstwie warsztatów z Grupą Roboczą OECD poinformował de facto o trwających pracach nad nowelizacją ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, która jednocześnie stanowić ma regulację implementującą wymogi dyrektywy.

Teraz otrzymujemy klarowne wskazanie ze strony CBA na obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości w administracji publicznej, która przypomnijmy na gruncie dyrektywy, również należy do grupy instytucji obowiązanych do wdrożenia odpowiednich systemów ochrony sygnalistów, jak i samych kanałów zgłaszania nieprawidłowości.