O JAWNOŚCI, SYGNALISTACH I KORUPCJI NA GRUNCIE PROJEKTU USTAWY O JAWNOŚCI ŻYCIA PUBLICZNEGO

Konrad Sedkiewicz
Na stronie Rządowego Centrum Legislacji została opublikowana najnowsza wersja projektu ustawy o jawności życia publicznego datowana na 12 grudnia 2017 r . Być może, z uwagi na inne gorące procesy legislacyjne i porę roku, która bardziej skłania do słuchania Last Christmas, niż przeszukiwania zasobów RCL, części z Państwa umknęła informacja, że nadciągają poważne zmiany dla średnich i dużych przedsiębiorstw, ale także dla aż 108 różnych grup zawodowych. Postaram się, choć wycinkowo, nadrobić tę sytuację tym bardziej, że gdy rozpocznie się karnawał będzie już blisko do wejścia w życie tej ustawy, co, wg ostatnich informacji, ma nastąpić już 01 marca 2018 r. Dlaczego warto zwrócić uwagę właśnie na ten projekt i czym ma być sama nowa ustawa w polskim porządku prawnym?

Nowa ustawa zakłada zastąpienie trzech ustaw: ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o działalności lobbingowej i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Co do całego szerokiego spectrum ustawy zauważyć należy, że przedmiotowo projekt dotyczyć ma zagadnień związanych z:
1) zasadami udostępniania informacji publicznej;
2) obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych w nowym zakresie;
3) działalnością lobbingową;
4) przeciwdziałaniem praktykom korupcyjnym;
5) ochroną prawną tzw. sygnalistów – nowość w polskim porządku regulacyjnym.
W niniejszym tekście skupiam się na oświadczeniach majątkowych oraz zagadnieniach antykorupcyjnych i tylko wspominam o sygnalistach.
Oświadczenia po nowemu
Według szacunków Centralnego Biura Antykorupcyjnego około 500.000 osób w Polsce zobowiązanych jest w aktualnym stanie prawnym do składania oświadczeń majątkowych. Przedmiotowy projekt, jak czytamy w Ocenie Skutków Regulacji projektu, rozszerza katalog osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych o ok. 330 tys. osób. Największy przyrost liczby osób, na które nałożony zostanie obowiązek składania oświadczeń, będzie miał miejsce w korpusie służby cywilnej i w grupie pozostałych pracowników urzędów państwowych oraz pracowników innych urzędów i jednostek organizacyjnych, do których stosuje się przepisy ustawy o służbie cywilnej lub ustawy pracownikach urzędów państwowych. Obowiązek obejmie dodatkowe stosunkowo liczne grupy pracowników sądów, wszystkich notariuszy i zastępców notarialnych, kuratorów sądowych, asesorów komorniczych, także wszystkich pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, czy też osoby pełniące funkcje centralnych organów administracji rządowej bądź będące członkami tych organów, a także kierowników jednostek sektora finansów publicznych.
Niezależnie od powyższego zmianie ulegnie zakres obowiązku informacyjnego realizowanego przez osoby składające oświadczenia majątkowe. Intensywność zmian zależeć będzie od obecnego statusu tych osób, jako funkcjonariuszy publicznych. W obecnym stanie prawnym istnieje bowiem szereg regulacji odmienne określających katalog informacji, jakie winny zostać ujawnione w oświadczeniu majątkowym. Jako najistotniejsze elementy doprecyzowujące zakres przedmiotowy oświadczenia majątkowego (względem najbardziej powszechnego oświadczenia, składanego na podstawie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne) należy wskazać informacje w przedmiocie: posiadanego ustroju majątkowego, posiadanych polis ubezpieczeniowych, czy informacji dotyczących możliwości dysponowania zasobami finansowymi innych podmiotów. Jednocześnie przewiduje się ustalenie w formie załącznika do ustawy wzoru oświadczenia majątkowego z precyzyjną instrukcją dla wypełniającego, dotyczącą sposobu i zakresu informacji podlegających ujawnieniu w oświadczeniu.
Lista osób, które będą musiały wypełniać oświadczenia majątkowe może jednak urosnąć do nawet półtora miliona osób. Dodatkowo szef CBA będzie mógł wzywać do złożenia oświadczenia majątkowego również osoby, które formalnie rzecz biorąc nie są funkcjonariuszami publicznymi: lekarzy, nauczycieli, prawników pełniących funkcje korporacyjne, a także menedżerów zatrudnionych w bankach z udziałem skarbu państwa. Szef CBA może zażądać od tych osób złożenie oświadczenia majątkowego w ciągu 14 dni od otrzymania wezwania pod rygorem kary pięciu lat pozbawienia wolności (za nie spełnienie żądań Biura lub przedstawienie fałszywych informacji). Tygodnik „Polityka” szacował niedawno, że napisana pod okiem osób związanych ze służbami specjalnymi oraz ministra Mariusza Kamińskiego ustawa ma objąć 108 grup zawodowych (o 33 więcej niż obecnie), w tym wszystkich pracowników sądów – aż po ochroniarzy, inspektorów pracy czy rektorów i prorektorów uczelni. A także ich współmałżonków.
Sygnalista
Na Blogu o compliance pisałem o sygnalistach nie raz, m.in., że W Polsce po 25 latach od odzyskania niepodległości wciąż instytucja kojarzy się z donosicielstwem, teczkami, TW, czy czarnym neseserem Stanisława Tymińskiego. Jakoś przez lata, pomimo działalności edukacyjnej m.in. Fundacji Batorego i zgłaszanych różnych propozycji uregulowania nie było połączenia woli i pomysłu, by uregulować to zagadnienie. Jak uczyniono to w omawianym projekcie?
Twórcy projektu wprowadzają definicje legalną sygnalisty: „osoba fizyczna lub przedsiębiorca, których współpraca z wymiarem sprawiedliwości polegająca na zgłoszeniu informacji o możliwości popełnienia przestępstwa przez podmiot, z którym jest związana umową o pracę, stosunkiem służbowym lub innym stosunkiem umownym może niekorzystnie wpłynąć na jej sytuację życiową, zawodową, materialną i której prokurator przyznał status sygnalisty.”.
Prokurator, może postanowieniem nadać status sygnalisty po odebraniu zeznań „zgłaszającemu wiarygodne informacje o podejrzeniu popełnienia przestępstw” o charakterze korupcyjnym i gospodarczym. Zauważyć tu należy, co podnosił m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich, że poza ochroną pozostać mają osoby sygnalizujące inne nieprawidłowości godzące w interes społeczny, w tym te dotyczące bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego. A bardzo takiej ochrony zdaje się brakować.
Ochrona przewidziana ustawą ma dotyczyć wyłącznie samego, nazwijmy go, końcowego sygnalisty- a nie także osób, które pomogły mu w zebraniu odpowiednich materiałów, dowodów itp. Nie są tez objęci ochroną członkowie rodziny sygnalisty, gdyby pracowali wspólnie u jednego pracodawcy albo świadczyli usługi jako przedsiębiorcy.
Kontrowersje budzą tez zakres i długość ochrony sygnalisty i ich koszt ponoszony przez pracodawców. Zgłaszają się do mnie już teraz przedsiębiorcy pytając o to, jak komunikować projekt tam, gdzie są już wdrożone pewne systemy whistleblowingowe. Ale to temat na następny wpis w temacie.
Obowiązki przedsiębiorców w zakresie walki z korupcją.
Ustawa o jawności życia publicznego budzi duże zainteresowanie przedsiębiorców. Dla wielu podmiotów zagadnienie wdrażania wewnętrznych programów antykorupcyjnych jest absolutną nowością, inne zastanawiają się już, na ile stosowane przez nich rozwiązania spełniają obowiązki wynikające z projektowanej ustawy. Wszystkich muszę zmartwić i uspokoić. Jest mało czasu i nie mamy pełnych danych, bo wciąż należy pamiętać, że projekt jest projektem i jeszcze naprawdę sporo zmian (włącznie z zakwestionowaniem całego projektu) może się wydarzyć. Zalecam baczne analizowanie sprawy i rozważenie podjęcia współpracy z kimś, kto zajmuje się naprawdę tymi zagadnieniami. Niestety im bliżej marca (hipotetyczny początek obowiązywania ustawy), tym mniej dostępnych ekspertów i więcej przypadkowych doradców. Nie lubię straszyć karami, ale jednak projekt wprowadza pewne dotkliwe sankcje, o czym za chwilę. Ustawa nie wymaga, aby spółka zatrudniała compliance officera. Jednak doświadczenie firm, które wdrożyły systemy antykorupcyjne, a także wymagania ISO 37001 czy wytyczne ISO 19600, wskazują na konieczność posiadania takiej osoby, która będzie odpowiedzialna za wdrożenie, utrzymywanie i doskonalenie systemu antykorupcyjnego. Również zakres zadań wynikających z ustawy, jakie należy wykonać, aby system antykorupcyjny był skuteczny, świadczy o tym, że warto zastanowić się nad posiadaniem takiej osoby w szeregach spółki.
Przedsiębiorca będący co najmniej średnim przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ma obowiązek stosowania wewnętrznych procedur antykorupcyjnych w celu przeciwdziałania przypadkom dokonywania przez osoby działające w imieniu lub na rzecz tego przedsiębiorcy przestępstw korupcyjnych. Zgodnie z omawianą wersją projektu, program antykorupcyjny powinien posiadać co najmniej następujące elementy:
– kodeks etyki – podpisany przez każdego pracownika, współpracownika i inny podmiot gospodarczy działający na rzecz przedsiębiorcy;
– klauzule antykorupcyjne – umieszczanie w umowach klauzul stanowiących, iż żadna część wynagrodzenia z tytułu wykonania umowy nie zostanie przeznaczona na pokrycie kosztów udzielania korzyści majątkowych i osobistych;
– wdrożone procedury dotyczące otrzymywanych prezentów (zauważmy, że nie ma nic o wręczanych);
– szkolenia – zapoznawanie osób zatrudnianych przez przedsiębiorcę z zasadami odpowiedzialności karnej za przestępstwa korupcyjne;
– sygnalizowanie – opracowanie procedur informowania przedsiębiorcy o propozycjach korupcyjnych;
– postępowania wewnętrzne – opracowanie wewnętrznych procedur postępowania w sprawie zgłoszenia nieprawidłowości;
– niedopuszczanie do tworzenia „funduszy korupcyjnych” – niedopuszczanie do tworzenia mechanizmów służących finansowaniu kosztów, udzielania korzyści majątkowych i osobistych, w tym z wykorzystaniem majątku przedsiębiorstwa;
– niepodejmowanie decyzji biznesowych w oparciu o działania korupcyjne.
Nie jest chyba tylko moim skojarzeniem, że twórcy ustawy mają zamysł, by powstał polski odpowiednik obchodzącej w tym roku czterdziestolecie amerykańskiej ustawy FCPA z 1977 r. Jeżeli nałożymy na to zapowiadane zmiany w aktualnie dość niemrawej ustawie o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych dostrzeżemy, że jest to pewien kierunek nakierowany na systemowe podejście do walki ze zjawiskiem korupcji. Dodać należy, że w obszarze CEE jest aktualnie widoczna aktywność legislacyjna w tym zakresie. Jednocześnie projekt budzi w analizowanym zakresie sporo obaw, w szczególności dotyczących pewnego braku precyzji projektodawcy dającej pole do nadinterpretacji ze strony trzyliterowych służb, zawężonego zakresu przedmiotowego dotyczącego sygnalisty przy jednoczesnym solidnym obciążeniu pracodawców kosztami ochrony sygnalistów. Jaki będzie jednak ostateczny kształt ustawy- zobaczymy. W ramach konsultacji wniesiono mnóstwo zastrzeżeń i uwag. Czas pokaże, jak i czy w ogóle będą one wysłuchane. Niestety tego czasu nie będą mieć przedsiębiorcy, którzy brak odpowiednich (sprawnych) procedur antykorupcyjnych mogą przypłacić jawną kontrolą, karą w wysokości 10 milionów PLN oraz wykluczeniem z przetargów publicznych na okres 5 lat.